Чи допоможе новий бюджетне правило покласти край залежності Росії від нафти і газу?

Росія відновлюється після рецесії, при цьому важливу роль відіграє поглиблення макроекономічної стабільності. Завдяки зусиллям Банку Росії по таргетування інфляції, її рівень в країні досяг найнижчого за всю історію показника; так, річний індекс споживчої інфляції в даний час складає в середньому не більше 4%, що менше третини значення, яке відзначали кілька років тому. Крім того, такі фактори, як коефіцієнт покриття імпорту більше 16 місяців; високий рівень міжнародних резервів (понад 420 млрд доларів США); і гнучкий валютний курс, як і раніше допомагають економіці справлятися з економічними потрясіннями. Відношення державного боргу до ВВП становить близько 17% (тоді як аналогічний показник у єврозоні - майже 90%). Більш того, очікується, що до кінця 2017 року дефіцит бюджету розширеного уряду і федерального бюджету лише трохи перевищить 2% ВВП і в наступні роки буде знижуватися.

До цих факторів слід додати вводиться в країні нове бюджетне правило, мета якого - покласти край нафтової залежності Росії. Бюджетне правило, яке вводиться з третьої спроби, обнадіює з наступних причин:

1. Воно забезпечує б о більшу передбачуваність середньострокового бюджетного циклу. На відміну від попередніх двох правил, які спиралися на ціни на нафту за попередні періоди, частка нафтогазових доходів, яку держава зможе витратити протягом певного року, буде залежати від фіксованої ціни на нафту (40 доларів США за барель в цінах 2017 року). Незважаючи на те що поточні ціни вище 50 доларів США за барель, зростання видобутку сланцевої нафти і перехід на більш екологічно чисту траєкторію зростання світової економіки може в подальшому надати незмінно знижувальний тиск на динаміку цін на нафту.
2. Правило захищає Фонд національного добробуту (ФНБ) завдяки обмеженню використання надприбутків від експорту нафти і газу. Якщо сальдо на рахунку ФНБ (на рахунках і депозитах в Банку Росії) знизиться до рівня менш 5% ВВП, то в наступному році обсяг витрат за рахунок коштів ФНБ буде обмежений 1% ВВП. Аналогічним чином, якщо фактичні ціни на нафту перевищать еталонну ціну, то різниця буде зберігатися в ФНБ. В случає зниження цін на нафту уряд зможе поповнювати випадають нафтогазові доходи за рахунок використана рівного, але обмеженого обсягу коштів з ФНБ.
3. По-третє, правило є простим для виконання, моніторингу та доведення інформації про нього до населення. У пошуку ідеального технічного рішення такі важливі операційні міркування нерідко беруться до уваги.

Разом з тим на порядку денному залишається питання, чи зможе нове правило допомогти Росії позбутися нафтової залежності? Чи вплине нове правило на настрої на ринку?

Незважаючи на те що поки рано стверджувати це з усією визначеністю, а також з огляду на численні інші фактори, що впливають на динаміку валютного курсу, як видно на малюнку 1, після введення перехідного періоду до введення нового бюджетного правила, динаміка російського рубля почала відхилятися від траєкторії цін на нафту (див. малюнок 1).

Малюнок 1. Динаміка рубля почала відхилятися від динаміки цін на нафту
Джерело: Банк Росії і розрахунки співробітників Світового банку.

Однак, як підкреслюється в нашому недавньому Доповіді про економіку Росії, нове бюджетне правило може бути посилено ще більше:

1. Нове бюджетне правило в Росії не зачіпає безпосередньо ділові цикли в ненафтогазових секторі. Аналогічним чином, масштабні позабюджетні витрати можуть призводити до бюджетної циклічності, оскільки бюджетне правило застосовується тільки до федеральним витратам. Тому важливим фактором є те, як влада буде керувати бюджетом в цілому. До теперішнього часу уряд проводив стриману бюджетну політику, тому це міркування не є питанням (невідкладного) уваги.

2. Правило не містить важливе застереження про призупинення дії правил в таких рідкісних і виняткових випадках, як, наприклад, війни і стихійні лиха. Такі застереження набувають все більшого поширення як невід'ємна частина сучасних бюджетних правил. Допускаючи можливість тимчасового відхилення від правила, така обмовка дозволяє уникати випадків порушення або припинення дії правила урядом. Так, в період після світової фінансової кризи в ряді країн, де бюджетні правила не містили застереження про призупинення дії, або скасовувалися (Республіка Чад, Еквадор, Папуа Нова Гвінея), або видозмінювалися в залежності від конкретної ситуації (Казахстан, Мексика, Оман, Тринідад і Тобаго). Офіційні застереження про призупинення дії правила включені в знову прийняті бюджетні правила а таких країнах, як Бразилія, Німеччина, Словаччина, Швейцарія. Незважаючи на те що в Росії існують окремі положення Бюджетного кодексу про обставини непереборної сили, таких як, наприклад, війни і стихійні лиха, кодифікація подібних обставин з включенням інших подій, крім воєн і стихійних лих (наприклад, глобальних фінансових криз) в рамках прямо вираженої застереження про призупинення дії бюджетного правила більшою мірою відповідала б сучасній практиці.

3. З часом Росія може розглянути можливість включення додаткового положення, спрямованого на накопичення в ФНБ бюджетних доходів в більшому обсязі (Норвегія, де накопичення фонду перевищують 1 трлн доларів США, стикається з протилежною проблемою) З урахуванням відносно довгого горизонту використання запасів нафти і газу , а також низького рівня державного боргу, для Росії в даний час найважливішим міркуванням економічної політики є захист економіки від короткочасних коливань нафтових цін. Разом з тим, з огляду на фактор старіння населення і виснаження нафтогазових запасів у майбутньому, за доцільне накопичення коштів в ФНБ в більшому обсязі.

Ще однією проблемою є дефіцит, обумовлений іншими факторами, такими як, наприклад, надмірно оптимістичні прогнози ненафтогазових доходів або суттєві коливання валютних курсів. Дефіцит в такому випадку потрібно буде фінансувати за рахунок запозичень або за допомогою коректування витрат. Однак такі питання поки що не викликають заклопотаність, оскільки у Росії є достатній потенціал для запозичень і дискреційний механізм коригування витрат. Разом з тим не слід забувати, що універсальне бюджетне правило не вирішить всі проблеми, пов'язані з проведенням економічної політики, і не зможе заповнити інші недоліки в економіці, які гальмують зростання продуктивності в Росії. Зрештою, успішна макроекономічна стабілізація залежить від взаємодоповнюючих заходів державної політики та політичної волі. Якщо ці умови будуть дотримані, то третя спроба введення бюджетного правила може виявитися успішною!