Динаміка децентралізації в Полтавській області | АНАЛІТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

За результатами проведеного в листопаді 2017 р Фондом «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва експертного опитування , Саме децентралізацію як приклад успішної реформи респонденти згадували частіше (на другому місці - старт медичної реформи, на третьому - створення антикорупційних органів). дані масових опитувань українців також свідчать про підтримку населенням децентралізації: станом на кінець липня 2017 року про своє позитивне ставлення до неї говорили 42% респондентів, про негативний - 27% (залишок відсотків розподілився між нейтральною категорією і тими, хто не зміг відповісти).

Чи багато в сучасній українській політиці ідей, навколо яких спостерігається консолідація влади, експертів і безпосередньо громадян? Чи є подібний консенсус з приводу інших реформ? Ймовірно, децентралізація як вектор публічної політики - це одна з небагатьох, якщо не єдина, яка консолідує реформа, дослідження якої передбачає не тільки прогнозування майбутніх ефектів, а й аналіз вже існуючих конкретних результатів.

Втім, сама логіка децентралізації передбачає, що ці конкретні результати безпосередньо залежать від специфіки регіонального політичного режиму - ставлення до реформи обласної та районних держадміністрацій, зацікавленості місцевих еліт, компетентності керівників на локальному рівні, активності самих громадян.

Слідом за експрес-аналізом ходу децентралізації в Луганській області , Вивченням процесу в Сумської області , Циклом аналітичних матеріалів з просування реформи в Харківській області , Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» представляє дослідження стану і динаміки децентралізації на Полтавщині.

Децентралізація як вектор публічної політики передбачає зміни в різних сферах - в цьому сенсі можна говорити про децентралізацію освіти, медицини, сфери надання адміністративних послуг. Головним в процесі децентралізації є передача повноважень, ресурсів і відповідальності з центрального на місцевий рівень, від вертикалі державних адміністрацій до обраних самими громадами органів самоврядування, згідно з принципом субсидіарності.

Більш того - участь громад не повинно обмежуватися голосуванням на виборах раз в 5 років: мета реформи децентралізації - розвиток в Україні «партиципаторной демократії» - такої моделі, яка включає різні інститути прямої реалізації конституційного права громади на самоврядування «без посередників» в особі депутатів. Судячи з досвіду європейських країн, така комплексна децентралізація розтягується на десятиліття, проте результати перших трьох років реформи в регіональному розрізі вже можна досліджувати. У нашому аналізі акцент зроблений на двох, ймовірно, найголовніші аспекти - об'єднання громад та фінансово-бюджетної децентралізації.
Полтавщина в рейтингу Мінрегіону

В опублікованому Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України в листопаді 2017 р рейтингу областей щодо формування ОТГ Полтавщина ділить 14-е місце зі Львівською областю. Однак методологія цього загального рейтингу є досить суперечливою: 4 індикатора мають однаковий «вага», і серед них - «кількість ОТГ з чисельністю населення менше 5 тис. Осіб». Тобто, регіон, в якому взагалі не створено жодної ОТГ, за цим індикатором буде займати перше місце, а більш активні області ризикують послабити свої позиції в загальному рейтингу через наявність «малих ОТГ».

Власне, саме така ситуація сталася з Полтавською областю, яка по індикатору «кількість ОТГ, в яких вже пройшли перші вибори» є одним з лідерів (4-е місце в Україні) з результатом 32. Всього перспективним планом формування територіальних громад Полтавської області передбачено створення 54-х ОТГ (згідно передбачених розпорядженням уряду від 11.10.17 р змін). Площа покриття області об'єднаними громадами, в яких вже відбулися вибори, на даний момент становить майже 25%. джерело: сайт «Децентралізація в Україні»

джерело: сайт Полтавської державної обласної адміністрації

Ще 7 ОТГ очікують проведення перших виборів 24 грудня цього року, а в 4-х громадах (Степнянська, Терешківській, Новоселівська, Дмитрівська) з різних причин (в трьох випадках з-за судових процесів) перші вибори не відбулися.

Таким чином, загальна кількість вже створених ОТГ Полтавської області - 43, а 39 з 1 січня 2018 перейдуть на прямі взаємовідносини з державним бюджетом. Варто відзначити, що Полтавська область є лідером в Україні щодо співпраці територіальних громад - в регіоні укладено 46 договорів про співпрацю між громадами в сферах ЖКГ, благоустрою, пожежної безпеки, освіти та охорони здоров'я.

Електоральний ракурс децентралізації

При порівнянні результатів виборів 2015 року, 2016 і 2017 років в Полтавській області простежуються кілька основних тенденцій.

По-перше, переважна більшість «новообраних» глав громад (майже 88%) - це колишні міські, селищні та сільські голови населених пунктів даних ОТГ (в основному - «центральних», навколо яких відбувається об'єднання). Винятком являються лише:

- на виборах в 2015 році - голова Білоцерківської сільської ОТГ Іван Лещенко (самовисуванець, експерт Полтавського регіонального офісу реформ) і сільський голова НОВОЗНАМ'ЯНСЬКЕ сільській ОТГ Ірина Кобко (самовисуванець, секретар сільської ради);

- на виборах у 2017 році - глава Ланнівський ОТГ - Костянтин Удовиченко (висуванець партії БПП «Солідарність», вчитель хімії та біології).

По-друге, стабільно простежується тенденція на всіх виборах за партійною приналежністю кандидатів, а точніше за її відсутності, оскільки більшість глав громад заявляють, що йдуть на вибори самостійно (хоча деяких кандидатів все одно підтримують ті чи інші політичні сили, наприклад на виборах в 2017 році главу Бутенківської ОТГ, самовисуванця Миколи Скрильніков підтримали одночасно і партія БПП «Солідарність», і партія Всеукраїнське об'єднання «Батьківщина»).

Якщо ж звернутися до «сухим» цифрам, то на виборах в 2015 році половина керівників ОТГ були самовисуванцями, 25% - від партії БПП «Солідарність» і ще 25% - від «Аграрної партії». На виборах в 2016 році частка самовисуванців збільшилася вже до 83,33%, і тільки один голова громади був представником партії БПП «Солідарність». На виборах в 2017 році ситуація дещо змінилася: самовисуванці - 50%, представники Всеукраїнського об'єднання «Батьківщина» - 21,43%, представники партії БПП «Солідарність» - 14,29%, і по одному представнику (по 7,14%) від «Аграрної партії» і від «Радикальної партії Олега Ляшка». Таку підтримку «самовисуванців» можна пояснити високим відсотком недовіри виборців до політичних партій і більш «особистісним підходом» до голосування на місцевих виборах.

По-третє, згідно з даними останніх виборів, що відбулися 29 жовтня 2017 року, зафіксовано незначне збільшення відсотка активності виборців, за середнім показником по області в 49% до 51,56%. Хоча в даному випадку слід зазначити як лідерів явки (Драбіновская ОТГ - 76,1%, Бутенківської ОТГ - 63%, Михайлівська ОТГ - 61,3%), так і «аутсайдерів» (Новосанжарська ОТГ - 36,3%, Гребінківська ОТГ - 39,95%, Ланнівская ОТГ - 41,4%).

Аналіз результатів перших виборів депутатів рад ОТГ, що пройшли в 2015-2017 рр. (За станом на 11.12.2017 року)

* «Партія простих людей Сергія Капліна» в 2016 році перейменована в «Соціал-демократичну партію».

Джерело: дані ЦВК

Що стосується виборів до місцевих рад, які пройшли в ОТГ в період з 2015 по 06.12.2017 рр., То на даний момент за результатами всіх виборів більше депутатів має так званий блок «самовисуванців» - 246 депутатських місць (або 36,02%) від загальної кількості вже обраних депутатів місцевих рад, правда в 2017 році їх кількість значно зменшилася в порівнянні з виборами 2015 і 2016 років.

На другому місці - політична партія Всеукраїнське об'єднання «Батьківщина», що має 137 депутатських місць (або 20,06%): дана політична сила значно збільшила свою присутність в радах ОТГ області в 2017 році за рахунок того, що отримала більшість в Драбіновской, Новосанжарської, НЕХВОРОЩАНСЬКЕ, Руденківського і Рокитянський ОТГ.

На третьому місці в умовному рейтингу знаходиться «Аграрна партія», яка має 78 місць (або 11,42%). Правда успіх даної партії припав на вибори 2015 року, коли вона отримала 57 депутатських місць, а вже на виборах 2016 і 2017 років вона отримала всього 4 і 17 місць відповідно.

Цікаво порівняти ці результати з підсумками виборів до Полтавської обласної ради 2015 року. В цілому, можна говорити про великий ступінь електоральної фрагментації регіонального політичного режиму, про що свідчить і наявність відразу 10 фракцій політичних партій в обласній раді. Однак не всі з цих партій брали активну участь в численних виборах до рад ОТГ протягом 2015-2017 років (яскравий приклад - «Опозиційний блок», хоча і результат президентської сили на виборах в ОТГ гірше, ніж на виборах до обласної ради 2015 року) .

джерело: дані ЦВК

24 грудня 2017 року перші вибори відбудуться ще в 7-ми новостворених ОТГ.

"Рідне місто"

Ігор Степанович

Джерело: дані ЦВК і Порталу об'єднаних громад України

Цікаво буде спостерігати за виборами в Козельщинській селищної ОТГ, яка об'єднає 9 сільських і селищних рад, майже 11 000 жителів і більш ніж 81% площі Козельщинського району, а також в Щербанівського громаді, яка межує з Полтавою і після об'єднання, за найскромнішими підрахунками, матиме річний бюджет близько 60 млн. гривень.

У Щербанівського ОТГ на даний момент зареєстровано 15 кандидатів на посаду глави і більше 200 кандидатів у депутати сільської ради. Запекла боротьба, ймовірно, розгорнеться між нинішнім главою Щербанівського ради Ігорем Проциком і колишнім главою Валерієм Петренко. В цілому ж, всі діючі глави можуть вважатися фаворитами виборів, а ймовірність їх переобрання тим вище, чим довше керівник займає свою посаду.

Економічна спроможність громад та фінансова децентралізація

Напевно, найбільша увага дослідників децентралізації поки прикута до тих ОТГ, в яких перші вибори відбулися в 2015-2016 роках, і з 1 січня 2017 року громади вже перейшли на прямі відносини з держбюджетом. Саме на їх приклад будуть орієнтуватися громади, які ще не прийняли рішення про добровільне об'єднання, і саме їх «історіями успіху» будуть хвалитися місцева влада.

Всього в Україні таких ОТГ налічується 366, з них 18 утворено в Полтавській області. «Полтавські ОТГ» отримали досить високу оцінку Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України - у відповідному рейтингу, складеному за підсумками 9 місяців 2017 року, відразу 11 ОТГ знаходяться в першій сотні, і тільки одна - в другій половині рейтингу. Серед «перших досягнень» громад місцева влада називає капітальні ремонти доріг, освітніх і медичних установ.

(За 9 місяців)

джерело: сайт «Децентралізація в Україні»

В цілому проведений аналіз свідчить про те, що найнижчі показники фінансової спроможності характерні для більшості невеликих за чисельністю населення громад. Виняток становлять окремі невеликі громади, на території яких розміщені бюджетоутворюючі підприємства і великі підприємства реального сектора економіки.

Також варто відзначити, що три громади підпадають під реверсну дотацію (застосовується для «горизонтального вирівнювання» по відношенню до заможних громадам з великою часткою власних податкових надходжень в дохідної частини бюджету) - це Шишацька, Глобинская і Білоцерківська ОТГ. Саме вони найбільше зацікавлені в тому, щоб залишити ставки реверсної дотації на рівні 50% , А не піднімати до 80%, що влада намагалася зробити в бюджеті-2018, і, ймовірно, буде намагатися і в наступному році.

Цікавим показником є ​​відсоток витрат на утримання апарату управління. В середньому по області цей показник становить 20,62% (від 13,9% - у Глобинській ОТГ до 37,9% - в Клепачівской ОТГ) - тобто в середньому по області більше п'ятої частини доходів витрачається на забезпечення управління ОТГ (для порівняння , в сусідніх Сумської області цей показник становить - 27,6%, а в Харківській області - 18,75%).

Однією з перших на Полтавщині створювалася Шишацька ОТГ, яка багато в чому є зразковою (як в плані економічних можливостей, так і відкритості публічної інформації на сайті громади ). Після переходу на прямі відносини з державним бюджетом у 2016 році власні доходи громади виросли в 3,5 рази, а з урахуванням субвенцій бюджет збільшився ще відчутніше. Однак, ймовірно, більш актуальною порівняти зміни в структурі бюджету 2016 і 2017 років.

2016 (тис. Грн.)

2017 (тис. Грн.)

джерело: сайт Шишацької ОТГ

В цілому надходження до загального фонду Шишацької ОТГ за вказаний період збільшився на 2986,8 тис. Грн. або на 24,03% (з 12430,20 тис. грн. в 2016 році до 15417,00 тис. грн. у 2017 році), проте перш ніж говорити про позитивні наслідки об'єднання даної громади, потрібно зрозуміти саме за рахунок чого відбулося це збільшення.

Власні надходження даної ОТГ за січень-жовтень 2016 і 2017 років збільшилися на 3227,3 тис. Грн. або на 37,23%, в той же час, загальна сума трансфертів з державного та місцевих бюджетів у загальній сумі зменшилася на 6,39% (навіть незважаючи на те, що по «освітнім» і «медичним» субвенціях спостерігається невелике збільшення).

Якщо порівнювати співвідношення суми власних доходів і трансфертів з бюджетів різних рівнів, то спостерігається позитивна динаміка, а саме: за січень-жовтень 2016 року власні надходження становили 69,74% від загальної суми загального фонду, в той час як трансферти - відповідно 30,26 %. За відповідний період 2017 року питома вага власних надходжень збільшився на 7,42% і вже становить 77,16%, в той час як питома вага трансфертів зменшився до 22,84%.

Дане збільшення можна пояснити розвинутою галуззю АПК в даному регіоні і великою кількістю сільськогосподарських підприємств, що діють на території зазначеної ОТГ, як СТОВ «Воскобійники», ТОВ «Агроекологія», ТОВ «Агроініціатіва плюс» і найбільший - ТОВ «Астарта» (яка є вертикально інтегрованої аграрної компанією, обробляє 250 тис. га землі в 8-ми областях України: до складу «Астарти» входять потужний завод по переробці сої та біоенергетичний комплекс з виробництва біогазу в м Глобине, який є цент ом першої по фінансовій потужності ОТГ в області).

Але, можливо, найважливіший і самий красномовний показник для самих жителів Шишацької громади наступний: рівень середньої зарплати в ОТГ на 1,5 тисячі гривень перевищує середню зарплату в області.

Що ж стосується Полтавської області в цілому, то порівнюючи дані звітів по виконанню бюджетів області за 9 місяців 2017 року з аналогічним періодом 2015 і 2016 років, маємо такі дані:

• за 9 місяців 2015 року бюджет становив 7,64 млрд. грн. (З урахуванням міжбюджетних трансфертів);
• за 9 місяців 2016 року бюджет склав 10,69 млрд. грн. (З урахуванням міжбюджетних трансфертів), що майже на 40% більше, ніж за аналогічний період 2015 року);
• за 9 місяців 2017 року бюджет склав 15,12 млрд. грн. (З урахуванням міжбюджетних трансфертів), що майже на 98% більше, ніж за аналогічний період 2015 року, і майже на 41% більше, ніж за аналогічний період 2016 року).

Також слід підкреслити, що в Полтавській області діє програма «Бюджету участі» на 2017-2020 роки, проте, на кожен рік на реалізацію проектів громадян закладено тільки 4 млн. Гривень (для порівняння в Харківській міській програмі передбачено 50 млн гривень тільки на 2018 рік).

Висновки

1. Полтавська область виступає одним з лідерів в Україні за кількістю ОТГ - в 32-х громдах вже відбулися перші вибори (4-е місце по країні), ще в 7-ми вони пройдуть 24 грудня, в 4-х створених ОТГ вибори з різних причин не відбулися. Варто відзначити суттєву активізацію процесу добровільного об'єднання громад у 2017 році - цим роком датовані перші вибори в 21-й ОТГ. Також Полтавщина лідирує за кількістю договорів про співпрацю (46), укладених між територіальними громадами.
2. При цьому в регіоні створено лише 4 ОТГ за участю міст, 9 - селищних громад і 30 - сільських громад. Незацікавленість мерів міст обласного значення пояснюється, по-перше, небажанням йти на перевибори, по-друге, і так вже існуючими прямими відносинами між містами і державним бюджетом. Прийнятий в першому читанні, але відправлений на доопрацювання, законопроект №6466 дозволить сусіднім населеним пунктам приєднуватися до міст обласного значення без проведення перших виборів в самому місті, а також прирівняє міста обласного значення до заможних територіальним громадам - ​​відповідно, в разі його прийняття статистично відсоток охоплення жителів області цим аспектом реформи значно зросте.
3. Децентралізація на Полтавщині не характеризується відновленням влади - 88% діючих глав «центральних» населених пунктів ОТГ обиралися в результаті перших виборів главами ОТГ. Найбільший відсоток депутатів, обраних до рад ОТГ, балотується в якості самовисуванців (36%), однак у 2017 році таких відносно менше, ніж за результатами виборів 2015 і 2016 років. Проте, істотно зросла частка кандидатів-переможців від ВО «Батьківщина» (сукупно 20%, за результатами виборів тільки 2017 року - 38%), також досить багато депутатів обирається від «Аграрної партії» (11%) і «БПП-Солідарності »(9%), РПЛ і« кропу »(по 5%).
4. 18 ОТГ, в яких вибори відбулися в 2015 і 2016 роках і які вже знаходяться в прямих стосунках з державним бюджетом, користуючись усіма перевагами фінансової децентралізації, займають досить високі місця в рейтингу здатності за критеріями Мінрегіону. Відразу 11 ОТГ знаходяться в першій сотні (з них Глобинская і Шишацька - в першій десятці), і тільки одна - в другій половині рейтингу. Три найбільш успішні громади підпадають під реверсну дотацію. У той же час на прикладі Шишацької ОТГ спостерігається позитивний тренд збільшення частки власних доходів і зменшення залежності від субвенцій в структурі місцевого бюджету. В цілому ж за два останні роки обласний бюджет збільшився удвічі (але слід враховувати і близько 25% офіційної інфляції за цей період).
5. Крім бюджетної та електоральної площині, курс на децентралізацію закладено в реформах освітньої та медичної систем, а також сфери надання адміністративних послуг. Оглядово наведемо актуальні дані (за станом на середину листопада 2017 року), які Мінрегіон вважає індикаторами успішності впровадження стандартів децентралізації в відповідних сферах.

• У Полтавській області створено 22 опорні школи, з них 5 - на території ОТГ (десяте місце за кількістю серед регіонів України).
• У Полтавській області затверджено розподіл на 4 госпітальних округи (з центрами в містах Полтава, Миргород, Лубни, Кременчук).
• У Полтавській області створено 32 центри надання адміністративних послуг, більшість з яких - при районних державних адміністраціях.

рекомендації

1. Згідно з оцінкою Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, формування нових ОТГ має відбуватися з урахуванням наступних критеріїв:

• чисельність громади не повинна бути менше, ніж 5-7 тисяч чоловік;
• питома вага базової дотації - не більше 30% від суми власних доходів;
• витрати на утримання управлінського апарату - не більше 20% від обсягу власних ресурсів громади.

Слід враховувати ці умови для створення потенційно економічно спроможних ОТГ, які зможуть перейти на «самозабезпечення» після закінчення «тепличного дотаційного періоду» (орієнтовно після виборів 2019 року, хоча відповідні ознаки вже помітні при аналізі державного бюджету на 2018 рік).

1. Також важливо завчасно, ще до об'єднання, розробляти стратегії розвитку та плани соціально-економічного розвитку майбутніх ОТГ, які існують в уже створених об'єднаних громадах лише в рідкісних випадках.
2. Місцевим організаціям політичних партій слід активніше брати участь у виборах до рад ОТГ, навіть на сільському і селищному рівнях, де діє мажоритарна система відносної більшості і дозволено самовисування. Прийнятий в першому читанні проект Виборчого кодексу передбачає перехід на парламентських виборах до пропорційної системи з відкритими регіональними списками - відповідно, партіям необхідно закладати фундамент своєї підтримки в регіоні саме на подібних локальних виборах, запрошуючи до своїх лав місцевих «лідерів думок». З іншого боку, це сприятиме подоланню кризи довіри в українському суспільстві до політичних партій як таким.
3. Необхідно деполітизувати сферу освіти і медицини, а також в цілому державну службу під час проведення виборів в ОТГ. Якщо в Харківській області «бюджетники» і «чиновники» були кооптовані виключно в президентську партію, то на Полтавщині директори шкіл, головні лікарі, співробітники районних держадміністрацій балотуються як від «БПП-Солідарності», так і інших партій (найчастіше - ВО «Батьківщина »), проте це не змінює суті проблеми використання факторів адміністративного тиску і політизації тих сфер, які апріорі повинні бути поза політикою.
4. На Полтавщині діє обласна програма «бюджету участі» на 2017-2020 роки, і це важливий крок до демонополізації влади депутатів в процесі розподілу коштів. Однак пряма участь громади в бюджетному процесі має бути не тільки номінальним, а тому доцільно розглянути можливість істотного збільшення фонду обласного «бюджету участі» (зараз річний фонд становить 4 мільйони гривень - для порівняння аналогічні фонди в Києві і Харкові в 12,5 раз більше) .

Антон Авксентьєв, Павло Шестопал

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії»

Опубліковано на сайті «Обласне комунальне інформаційне агентство" Новини Полтавщини "»

Матеріал підготовлений в рамках проекту, який реалізується за фінансової підтримки Європейського фонду демократії (EED) і Уряду Канади