Інститут адвокатури в Білорусі

20 июля 2012, 8:29

Інститут адвокатури виконує важливу задачу: саме адвокатура покликана забезпечити ефективний доступ і участь громадян у правосудді. Конституційна гарантія на захист прав та інтересів громадян судом може бути реалізована, в більшості випадків, тільки за допомогою отримання і використання кваліфікованої юридичної допомоги. Допомога професійного юриста дозволяє знати і розуміти свої права, використовувати всі передбачені законом засоби правового захисту і компетентно відстоювати свої інтереси на рівних з іншими учасниками процесу. Право на отримання юридичної допомоги є конституційним правом.

Згідно з білоруським законодавством, надавати професійну юридичну допомогу громадянам можуть тільки адвокати. Інші юристи не допускаються в кримінальний, цивільний або адміністративний процеси в якості захисників або представників.

Очевидно, допомога адвоката може бути належної та ефективної тільки тоді, коли адвокат працює вільно і незалежно, в тому числі від держави, органи якого найчастіше є його опонентами при захисті прав конкретного громадянина. В іншому випадку, якщо адвокат діє, ризикуючи піддатися санкціям за свої професійні дії з боку держави, він буде поставлений в умови вибору між захистом інтересів клієнта і забезпеченням своєї власної безпеки. Це, в свою чергу, призводить до самоцензури адвокатів, коли вони вже самі відмовляються захищати людей, які може бути, найбільше потребують такого захисту. Таким чином, обмеження незалежності адвокатів призводять до небезпечному порушення прав людини.

Проблема незалежності адвокатів та інституту адвокатури в цілому завжди викликає суспільний інтерес. Останнім часом це питання актуалізувалося, оскільки в білоруській адвокатуру відбуваються процеси системних перетворень, а також формується нова практика взаємин адвокатури та держави. Доводиться з жалем констатувати, що ці процеси мають характер настання держави на незалежність адвокатів, що, в свою чергу, тягне істотне зниження ступеня захищеності громадян перед обличчям держави.

Стан адвокатури в Республіці Білорусь

В даний час в Білорусі 1670 адвокатів, які об'єднані в 7 територіальних колегій адвокатів, які свою чергу, складають єдину республіканську колегію. В областях і місті Мінську функціонує 162 юридичні консультації та 3 адвокатських бюро. Понад 100 адвокатів працюють в складі спеціалізованих юридичних консультацій, в тому числі: по обслуговуванню суб'єктів господарювання, щодо захисту нерухомості, з питань інтелектуальної власності. 66% адвокатів - жінки.

Регулювання адвокатської діяльності до 6 квітня 2012 року здійснювалося на підставі Закону Республіки Білорусь «Про адвокатуру Республіки Білорусь» і нормативних правових актів, прийнятих в його розвиток, а з 6 квітня 2012 набув чинності Закон «Про адвокатуру та адвокатську діяльність в Республіці Білорусь» .

І раніше діюче, і нове білоруське законодавство про адвокатуру передбачало і передбачає широке коло повноважень держави в особі Міністерства юстиції з контролю і регулювання діяльності колегії адвокатів і окремих її членів.

Згідно з офіційними даними, за результатами перевірок у 2011 р Міністерством юстиції на адресу адвокатів винесено 81 припис про усунення виявлених порушень; на адресу президій колегій адвокатів - 10 подань, призупинено дію ліцензії на 6 місяців одному адвокату, 6 адвокатам дію ліцензії припинено. Відносно голови Мінської міської колегії адвокатів внесено подання про його дострокове відкликання (див .: «Робота органів юстиції в 2011 році» // Юстиция Беларусі. - 2012. - № 2. - С.10).

Найбільш показові дії Міністерства юстиції щодо адвокатів, які надавали юридичну допомогу особам, які брали участь у подіях, що мали місце після президентських виборів 19 грудня 2010 р

Так Міністерство юстиції 14 лютого 2011 припинило дію ліцензій на право здійснення адвокатської діяльності 4 адвокатам, які захищали фігурантів у справі про масові заворушення 19 грудня 2010 12 травня 2011 року було припинено дію адвокатської ліцензії З. Залевської. 30 серпня 2011 року Мін'юст застосував процедуру позбавлення ліцензії за рішенням Кваліфікаційної комісії щодо адвоката Т. Сидоренко.

Характерно, що порушення, виявлені Міністерством юстиції за результатами перевірок та змінні їм в провину, мали технічний характер, пов'язаний з оформленням документів. До ущемлення прав будь-кого з учасників процесів ці порушення не мали ніякого відношення. При прийнятті рішення не враховувалися професійні якості адвокатів, їх позитивні характеристики, відсутність будь-яких наслідків виявлених «проступків».

Також багато адвокатів у розглянутий період були піддані перевірок Міністерства юстиції з подальшим винесенням щодо них стягнень. Деякі адвокати зіткнулися з труднощами проходження позачергової атестації, ініційованої цим державним органам, кілька адвокатів були змушені покинути колегію «добровільно». Міністерством юстиції виносилися подання про притягнення адвокатів до дисциплінарної відповідальності та виключення з колегій адвокатів.

Такий наступ на незалежність адвокатури викликало негативну реакцію правозахисного співтовариства і міжнародних правозахисних інститутів. У 2011-2012 р.р. білоруські правозахисні організації шість разів зверталися до Спеціального доповідача ООН з питань незалежності суддів і адвокатів.

17 червня 2011р. Рада ООН з прав людини ухвалила резолюцію 17/24 «Положення в області прав людини в Білорусі», в якій, серед іншого, зажадав від влади Білорусі «... покласти край політично вмотивованим переслідуванням і утискам лідерів опозиції, представників громадянського суспільства, правозахисників, адвокатів , незалежних засобів масової інформації, студентів і захищають їх осіб »і закликав мандатариев тематичних спеціальних процедур, в тому числі спеціального доповідача по незалежності суддів і адвокатів,« приділити особливу вним ня положенню в області прав людини в Білорусі ».

Стурбованість станом адвокатури Білорусі, обмеженнями реалізації громадянами права на захист в зв'язку з цим і репресіями щодо окремих адвокатів висловили в своїх заявах і документах Верховний комісар ООН з прав людини Наванетхем Піллей, Спеціальний доповідач ООН з питання про незалежність суддів і адвокатів пані Габріела Кнауль , Комітет ООН проти катувань, Європейський парламент, ОБСЄ, Міжнародна спостережна місія Комітету міжнародного контролю за ситуацією з правами людини в Білорусі.

За організаційної підтримки Білоруського будинку прав людини, програми Мережі Будинків прав людини «Міжнародне право в правозахисній діяльності» групою юристів, компетентних в питаннях застосування міжнародно-правових стандартів і мають значний досвід практичної роботи в правоохоронній системі Республіки Білорусь, було проведено аналіз актуального стану адвокатури. [1]

В ході аналізу проводилася оцінка відповідності білоруського законодавства про адвокатуру міжнародним стандартам. В якості критеріїв для порівняння враховувалися вимоги, закріплені в міжнародному законодавстві, зокрема, в Основних принципах, що стосуються ролі юристів [2] та Рекомендаціях про свободу здійснення професії адвоката [3] . Також до уваги бралися рекомендації міжнародних і правозахисних організацій. В результаті проведеного аналізу було встановлено, що правове оформлення інституту адвокатури в Білорусі не відповідає зазначеним міжнародним стандартам. Наведемо деякі, найбільш показові проблеми, виявлені в результаті цієї роботи, а також рекомендації щодо розвитку інституту адвокатури Білорусі, висловлені експертами.

Законодавство про адвокатуру Білорусі: проблеми і напрямки вдосконалення

1. Допуск до професії

Адвокатська діяльність в Білорусі є ліцензованої. Ліцензія на заняття адвокатською діяльністю видається Міністерством юстиції за рішенням колегії міністерства на підставі висновку Кваліфікаційної комісії терміном на 5 років. Тобто, фактично вирішення питань про допуск до адвокатської діяльності віднесено до компетенції Кваліфікаційної комісії Міністерства юстиції. Кваліфікаційна комісія створюється Міністром юстиції. Адвокати представлені в ній в меншості. Головою Кваліфікаційної комісії є заступник Міністра юстиції Республіки Білорусь. Положення про Кваліфікаційної комісії та її склад затверджуються Міністерством юстиції Республіки Білорусь.

Для отримання ліцензії претендент, який відповідає формальним вимогам, встановленим законом, повинен здати кваліфікаційний іспит. Кваліфікаційна комісія приймає рішення про допуск до складання кваліфікаційного іспиту. Порядок проведення та програма кваліфікаційного іспиту визначаються Міністерством юстиції Республіки Білорусь. На підставі результатів кваліфікаційного іспиту Кваліфікаційною комісією приймається рішення про відповідність або невідповідність претендента ліцензійним вимогам і умовам. Законом не передбачена можливість оскарження рішення Кваліфікаційної комісії.

Таким чином, процедура допуску до здійснення адвокатської діяльності не відповідає критерію незалежності, оскільки повністю знаходиться під контролем Міністерства юстиції і здійснюється за розробленими їм правилами.

2. Повноваження Міністерства юстиції

Згідно ст.38 і іншим нормам Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність в Республіці Білорусь», Міністерство має право здійснювати контроль за адвокатською діяльністю; отримувати від колегій адвокатів, юридичних консультацій, адвокатських бюро, адвокатів, а також від державних органів та інших організацій відомості та документи, що стосуються адвокатської діяльності; вносити в колегію адвокатів подання про притягнення адвокатів до дисциплінарної відповідальності; відстороняти адвоката від здійснення професійних обов'язків на строк ведення дисциплінарного провадження в разі його порушення Міністром юстиції Республіки Білорусь; вносити до Кваліфікаційної комісії подання про проведення позачергової атестації адвоката для визначення можливості виконання адвокатом своїх професійних обов'язків; визначати порядок проведення атестацій адвокатів, вносити в органи адвокатського самоврядування пропозиції щодо кандидатур голів колегій адвокатів та ін.

Крім того, слід зазначити, що в світлі компетенції Міністерства юстиції видавати нормативні правові акти, що регулюють діяльність адвокатури, з 2001 р, всупереч міжнародним стандартам Правила професійної етики адвоката в Білорусі розробляються і ухвалюються не адвокатською спільнотою, а органом виконавчої влади. Таким вторгненням допомогою нормотворчості в встановлення етичних правил адвокатів ігноруються принципи адвокатського самоврядування та саморегулювання адвокатської професії, підривається незалежність адвокатів.

Зазначені повноваження Міністерства юстиції перетворюють адвокатуру в керовану і підконтрольну організацію. В таких умовах адвокати не можуть бути вільними і незалежними юристами. Перебуваючи під контролем органів управління, адвокати ризикують отримати стягнення і навіть позбутися ліцензії на заняття адвокатською діяльністю через принципову позицію у справах про злочини, що носять політичне забарвлення або мають резонансний характер. Захист прав та інтересів громадян не може бути гарантована там, де діяльність адвокатів так жорстко контролюється і управляється.

3. Підвищення професійної кваліфікації

Адвокат у своїй діяльності зобов'язаний серед іншого постійно вдосконалювати свої знання та підвищувати свою кваліфікацію. Питання подальшої безперервної підготовки адвокатів законом не врегульовані. Але на практиці вони знаходяться у винятковому віданні Республіканської колегії адвокатів, яка організовує курси підвищення кваліфікації.

Всупереч міжнародним стандартам незалежності адвокатів, при підвищенні кваліфікації адвокатів в Республіці Білорусь не приділяється належної уваги ознайомленню з міжнародними принципами прав людини, нормами міжнародних договорів і правозастосовчої практики міжнародних контрольних органів в цій галузі.

Більш того, Міністерством юстиції (наказ міністра № 90 від 15.04.2011 «Про участь адвокатів в освітніх заходах за межами Республіки Білорусь») фактично введена заборона на самостійне підвищення адвокатами своєї кваліфікації шляхом участі в міжнародних освітніх програмах. Така участь можливо тільки за згодою органу управління відповідної колегії «з урахуванням тематики заходів і їх спеціалізації».

Зазначене свідчить про відсутність незалежності адвоката у виборі напрямів і умов підвищення своєї професійної кваліфікації, що позначається на якості наданої їм правову допомогу.

4. Дисциплінарна відповідальність

Новелою чинного Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність в Республіці Білорусь» є те, що в ньому передбачено створення та компетенція окремого органу, який розглядає питання дисциплінарної відповідальності адвокатів - дисциплінарної комісії. Комісія створюється вищим органом адвокатського самоврядування з самих адвокатів (ст.ст.43, 45 Закону). Таким чином, формально цей орган є незалежним.

Однак 3 передбачені білоруським законодавством повноваження Міністра юстиції видавати і відкликати накази про порушення дисциплінарного провадження, а також встановлювати терміни такого виробництва, породжують суттєві сумніви в незалежності цього органу.

Згідно ст. 21 Закону, дисциплінарними санкціями є: зауваження; догану; виключення з територіальної колегії адвокатів. З цього каталогу виключено стягнення у вигляді суворої догани, яке було передбачено в раніше діяв законі, що можна розглядати як обмеження можливості застосовувати адекватне покарання в кожному конкретному випадку. При цьому в Законі не закладено принцип пропорційності накладення дисциплінарних стягнень.

Викликає занепокоєння і широта переліку підстав, за якими адвокат може бути виключений з колегії (ч. 2. ст. 24 Закону), що фактично означає позбавлення статусу адвоката. Така підстава як «систематичне (два і більше разів протягом 12 місяців поспіль) порушення вимог і умов здійснення адвокатської діяльності, встановлених законодавством», дає можливість широкого тлумачення і довільного застосування такого стягнення, як виключення адвоката з колегії, в тому числі без урахування тяжкості порушення і форми вини.

Підстава виключення з колегії «перешкоджання діяльності Міністерства юстиції Республіки Білорусь щодо проведення заходів з контролю за дотриманням законодавства про ліцензування, ліцензійних вимог і умов, в тому числі невиконання законних розпоряджень чи вимог посадових осіб Міністерства юстиції Республіки Білорусь при виконанні ними службових повноважень, умисного подання цим посадовим особам недостовірних документів і (або) інших відомостей, що відносяться до здійснення адвокатської деятельн ості »- ставить адвоката в повну залежність від оцінки його поведінки в процесі здійснення посадовими особами міністерства контрольних повноважень і проведення перевірок.

Кроме дісціплінарної процедури в рамках Колегії адвокатів, повноваженнямі! Застосування санкцій до адвокатів володіє Міністерство юстиції як орган, что ліцензує на підставі Положення про Ліцензування окремий відів ДІЯЛЬНОСТІ (затв. Указом Президента Республики Білорусь від 01.09.2010 N 450 «Про ліцензування окремий відів ДІЯЛЬНОСТІ») . ЦІ санкції могут буті застосовані при встановленні Міністерством юстиції порушеннях ліцензійних вимог и умів (по суті - будь-якіх порушеннях законодавства, что регулює діяльність адвокатури). До таких санкцій належать припис міністерства про усунення порушень законодавства, призупинення та припинення дії ліцензії на право здійснення адвокатської діяльності.

Дані повноваження Міністерства юстиції суперечать принципу незалежності адвоката. По-перше, прописані в Положенні критерії визначення порушень, за які можуть бути накладені штрафи також, дають можливість їх широкого і довільного тлумачення з боку державного органу. По-друге, процедура застосування цих санкцій не є справедливою (не передбачає участі в ній адвоката і можливості захисту від звинувачень, не передбачає принципу пропорційності покарання) і по-третє, здійснюється державним органом, а не структурою, створеною самими адвокатами.

З урахуванням ситуації, що склалася і беручи до уваги оцінки і рекомендації міжнародних інститутів, які здійснюють контроль за дотриманням прав людини, пропонується наступна програма модернізації адвокатури в Республіці Білорусь:

(1) Відновити в правах адвокатів, які брали участь в процесах, пов'язаних з подій 19 грудня 2010 року, позбавлених ліцензій або виключених з колегій адвокатів за поданням державних органів, в порушення стандартів, що застосовуються до дисциплінарних процедур щодо адвокатів;

(2) Привести законодавство Республіки Білорусь, яке регламентує діяльність адвокатури, у відповідність з міжнародними стандартами, що висуваються до діяльності цієї фінансової інституції:

За допуску до професії:

- внести в чинне законодавство положення, що регламентують порядок формування Кваліфікаційної комісії з питань адвокатської діяльності в Республіці Білорусь, підстави і порядок виключення з членів Комісії.

- законодавчо визначити мінімально необхідну кількість адвокатів, належне брати участь в засіданнях Кваліфікаційної комісії, щоб вони вважалися правомочними (адвокати повинні складати більшість від членів Кваліфікаційної комісії);

- законодавчо визначити, що головою Кваліфікаційної комісії з питань адвокатської діяльності є не заступник міністра юстиції Республіки Білорусь, а обраний адвокат.

Таким чином, в Республіці Білорусь необхідно створити незалежний від державної влади орган, що надає доступ до професії адвоката, з переважаючою роллю в цьому органі представників професійного співтовариства адвокатів;

- віднести визначення порядку проведення та програми кваліфікаційного іспиту до компетенції цього органу, а не Міністерства юстиції;

- законодавчо встановити, що ліцензії на право здійснення адвокатської діяльності видаються безстроково;

- скасувати усну співбесіду при складанні кваліфікаційного іспиту або визначити перелік питань до усної співбесіди, а також критерії оцінювання при співбесіді і ввести протоколювання співбесіди;

- законодавчо встановити право судового оскарження претендентом на допуск до адвокатської діяльності рішень Кваліфікаційної комісії, на підставі яких Міністерством юстиції приймаються рішення про видачу (відмову у видачі) ліцензії, внесення в неї змін і (або) доповнень, призупинення, відновлення, продовження терміну дії ліцензії , припинення її дії, анулювання ліцензії на право здійснення адвокатської діяльності;

- скасувати проведення періодичних і позачергових атестацій адвокатів.

За повноваженнями Міністерства юстиції:

Виключити з встановленої Законом «Про адвокатуру та адвокатську діяльність в Республіці Білорусь» компетенції Міністерства юстиції Республіки Білорусь наступні повноваження щодо адвокатури:

- прийняття нормативних правових актів, що регулюють діяльність адвокатури (п. 1 ч. 1 ст. 38 Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність в Республіці Білорусь»);

- створення Кваліфікаційної комісії та організація її діяльності (п. 2 ч. 1 ст. 38 Закону);

- розробка та затвердження правил професійної етики адвоката (п. 5 ч. 1 ст. 38 Закону);

- внесення до колегії адвокатів подань про притягнення адвокатів до дисциплінарної відповідальності, про проведення загальних зборів (конференції) членів територіальної колегії адвокатів, а також внесення до Кваліфікаційної комісії уявлень про проведення позачергової атестації адвоката для визначення можливості виконання адвокатом своїх професійних обов'язків у разі виявлення фактів, свідчать про його недостатню кваліфікацію (п. 7 ч. 1 ст. 38 Закону);

- визначення порядку проведення атестації адвокатів (п. 8 ч. 1 ст. 38 Закону);

- отримання від колегій адвокатів, адвокатів та інших осіб відомості, що становлять адвокатську таємницю (п.п. 9 і 10 ч. 1 ст. 38 Закону);

- відсторонення адвоката від здійснення професійних обов'язків на строк ведення дисциплінарного провадження (п. 11 ч. 1 ст. 38 Закону);

- внесення до органів управління колегій адвокатів пропозицій щодо кандидатур для обрання на посади голів колегій адвокатів (п. 12 ч. 1 ст. 38 Закону);

- внесення на розгляд загальних зборів (конференції) територіальної колегії адвокатів (ради Республіканської колегії адвокатів) уявлення про дострокове відкликання голови територіальної колегії адвокатів (голови Республіканської колегії адвокатів) (п. 13 ч. 1 ст. 38 Закону);

- дострокове припинення повноважень голови колегії адвокатів (п. 14 ч. 1 ст. 38 Закону);

- здійснення контролю за дотриманням адвокатами, колегіями адвокатів, юридичними консультаціями та адвокатськими бюро законодавства (п. 15 ч. 1 ст. 38 Закону);

- призупинення рішень органів управління колегій адвокатів і внесення в ці органи уявлень про скасування таких рішень (п. 16 ч. 1 ст. 38 Закону).

Щодо підвищення кваліфікації адвокатів:

- необхідно забезпечити регулярне підвищення кваліфікації білоруських адвокатів. При цьому слід фокусуватися не тільки на національному законодавстві, а й також підвищувати компетентність адвокатів в області міжнародних принципів і норм прав людини, правилах і правозастосовчій практиці міжнародних і регіональних статутних і договірних органів та процедур в області прав людини. У програму підвищення професійної кваліфікації адвокатів слід також включити і Основні принципи ООН, що стосуються ролі юристів;

- необхідно інформувати адвокатів про можливості застосування міжнародних принципів, норм і стандартів у сфері прав людини на національному рівні;

- до проведення освітніх заходів для адвокатів в зазначених областях залучати експертів в галузі міжнародного і регіонального права прав людини;

- необхідно визначити мінімально необхідну кількість годин (кредитів), які зараховуються за безперервне підвищення професійної кваліфікації;

- скасувати встановлене для білоруських адвокатів Міністерством юстиції вимога отримувати згоду на участь в освітніх заходах за межами Республіки Білорусь.

За дисциплінарного провадження стосовно адвокатів:

- скасувати положення білоруського законодавства, що дозволяють порушувати дисциплінарне провадження стосовно адвокатів Міністру юстиції Республіки Білорусь;

- скасувати встановлену білоруським законодавством компетенції Міністерства юстиції вносити в колегію адвокатів подання про притягнення адвокатів до дисциплінарної відповідальності;

- скасувати встановлену білоруським законодавством компетенції Міністерства юстиції відстороняти адвокатів від здійснення професійних обов'язків на строк ведення дисциплінарного провадження в разі його порушення Міністром юстиції Республіки Білорусь;

- скасувати процедуру припинення дії ліцензії на право здійснення адвокатської діяльності колегіальним органом Міністерства юстиції Республіки Білорусь, фактично, підміняє собою дисциплінарне провадження стосовно адвокатів в незалежному та неупередженому органі;

- законодавчо встановити принцип пропорційності накладення на адвокатів дисциплінарних стягнень;

- виключити з компетенції Міністерства юстиції Республіки Білорусь щодо адвокатури розробку та затвердження Правил адвокатської етики.

[1] http://humanrightshouse.org/Articles/18280.html

[2] Основні принципи, що стосуються ролі юристів (прийняті восьмим Конгресом ООН з попередження злочинності та поводження з правопорушниками, Гавана, 27 серпня - 7 вересня 1990 р