Міністерство у справах ветеранів: виклики і рішення

Підтримка ветеранів - запорука сильної армії і міцної держави.

Такого принципу дотримувалися і Юлій Цезар, і Наполеон, і президент Лінкольн, і навіть влади сучасного Китаю. У державах, де суспільство шанобливо ставиться до колишніх воїнів, немає проблем з мобілізацією, небажанням служити і недоукомплектованою або неякісно укомплектованої армією. Ветерани, якими опікуються, - кращі рекрутери і промоутери військової служби. У світі є кілька моделей підтримки ветеранів. Залежать вони від рівня розвитку суспільної свідомості, традицій і культурних цінностей.

Як це робиться у них

Так, скажімо, у Великобританії, яка більшу частину своєї багатовікової історії провела в перманентному стані війни, основну підтримку ветеранам надає британський народ. Держава виконує лише координаційну функцію між різними громадськими організаціями, фондами та приватними ініціативами, які розробляють і імплементують проекти з підтримки ветеранів.

У Британії система соціального захисту ветеранів діє на основі суспільного договору, в якому основне і єдине положення полягає в тому, що суспільство зобов'язується забезпечувати однакове ставлення і рівні можливості як людям, які воювали та ризикували життям заради своєї держави, так і громадянам, які до військової службі не мають ніякого відношення. Це правило вже давно стало звичаєм, а тому роль держави в підтримці ветеранів в Британії мінімальна.

У державах з більш слабкими традиціями, але з чітким розумінням значення сильної армії дбайливе ставлення до ветеранів забезпечується через спеціально створені структури. У США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії - існують міністерства у справах ветеранів. Ці відомства відповідають за формування і реалізацію політики держави у сфері підтримки ветеранів. За розміром бюджетних витрат і кількості працівників ветеранські міністерства поступаються хіба що бюджетам міністерств оборони.

Таким чином, чи то завдяки звичці і природному співпраці, то чи примусу в формі обов'язкової сплати податків і розвитку відповідних державних структур суспільство, яке хоче бути захищеним, має піклуватися про своїх ветеранів.

Як це робилося у нас

Російська агресія проти України пробудила свідомість українських громадян. Протягом 2014 і 2015 рр. чимала кількість населення відчувало себе відповідальним і за українську армію, і за ветеранів, звільняти після пекла бойових дій. На хвилі патріотичного піднесення і якогось шокового стану внаслідок війни громадяни збирали кошти для поранених, розробляли і розвивали проекти допомоги колишнім військовим, брали під опіку сім'ї полеглих воїнів.

Однак затяжний характер конфлікту і не визначений владою його статус не дозволили дбайливому ставленню до ветеранів перетворитися в постійну культурну традицію українського народу. І інтерес суспільства до теми ветеранів день у день знижується пропорційно твердженням на думці, що держава давно повинна була знайти рішення в сфері соціального захисту ветеранів. Тим більше що війна триває, а сильна армія потрібна нашій державі як ніколи.

У цьому контексті досить логічно було б усвідомити необхідність терміново врегулювати питання, пов'язані з формуванням державної політики в сфері соціального захисту ветеранів. Правильним для України було б створення спеціального органу, який забезпечує ветеранам якісні та доступні послуги, які держава реально може гарантувати.

Перший крок до цього зроблено 27 лютого 2018 року, коли на політичному рівні було прийнято рішення утворити Міністерство у справах ветеранів. Відповідну постанову ініціював комітет ВРУ у справах ветеранів, учасників бойових дій, учасників антитерористичної операції і людей з інвалідністю. До прийняття постанови і в стінах парламенту, і за його межами ідею створення міністерства відкидали як мало реалістичну.

За 26 років незалежності України жоден скликання парламенту, жоден уряд і жоден президент не наважилися підняти питання реформування успадкованої від Радянського Союзу малоефективною і бюджетозатратной системи пільгового забезпечення ветеранів. Будь-які зміни, навпаки, полягали в збільшенні матеріальних благ і розширення кола осіб, які мають право на статус і пільги. Неважко здогадатися, що такі пропозиції вносили переважно напередодні виборів, згодом же вони залишалися декларативними обіцянками в тексті Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".

Коли ж Кабмін 22 березня 2018 р заявив, що на виконання постанови ВРУ, "за планом, процес створення міністерства повинен тривати місяць", ймовірність корінних змін у сфері соціального захисту ветеранів раптово матеріалізувалася.

З'явився ряд питань. Навіщо ще одне міністерство? Навіщо збільшувати кількість чиновників? Чому не змусити працювати Державну службу у справах ветеранів війни та учасників АТО? Як за місяць створити повноцінний та ефективний міністерство?

Як завжди, у відповідь звучать скептичні тези. Хтось переконаний, що міністерство - черговий політичний проект, який виник перед виборами. Ще більше переконаних у тому, що міністерство створюють, щоб зручніше було розкрадати бюджетні кошти. При цьому ще не створене міністерство вже "забрендувати" під міністерство бездіяльних пільг і міністерство знижок.

Відразу затаврувавши ще не створений орган, суспільство і ветеранських-волонтерський співтовариство тим самим знайшли для себе виправдання, чому питання міністерства ветеранів їм нецікавий. Адже щось нечисте, підозріле і незрозуміле цікавим бути не може. Таке заперечення самої можливості, що нове відомство може бути шансом на системне вирішення проблем ветеранів, - захисна реакція на розчарування владою і недовіра до неї.

Однак неважко передбачити, що ледь Кабмін подасть на затвердження Верховної Ради кандидатуру міністра у справах ветеранів, громадськість негайно оживе і довго буде жити постами про "зрада" в соціальних мережах. ЗМІ, безумовно, підхоплять нотки критики і перетворять їх в захоплюючі сюжети. Населення, як завжди, звинуватить політиків і владу. Дійсно, цілком можна очікувати, що матеріалізуються всі без винятку ризики, пов'язані зі створенням нового міністерства.

Чому міністерство повинно цікавити ветеранів та волонтерів?

Самоусунення громадян від державотворчих процесів вже давно стало практикою в Україні. Переконаність у неможливості людини впливати на зміни в державі вкоренилася не тільки через негативного досвіду, а й внаслідок нестачі доступної інформації і комунікації з боку уряду.

Однак, згідно з чинним законодавством, майже всі реформи вимагають обговорення і узгодження з громадськістю. В результаті сформувалися кишенькові громадські організації, які використовуються владою для формалізації процесів, по суті ж вони вирішують долю інших громадян.

Якщо ветерани самі не зацікавляться вирішенням своїх проблем, імітація консультацій з громадськістю стане практикою і в сфері їх соціального забезпечення. Безперечно, навіть з 1021 новоствореної ветеранської організації знайдуться люди, готові узгодити будь-які нав'язані понад зміни в обмін на незначні привілеї та наближеність до влади.

Важливо, щоб історія з міністерством у справах ветеранів стала іншою. Це міністерство слід вибудовувати знизу вгору, щоб таким чином первинний запит і пропозиції надходили від основної цільової аудиторії - ветеранів. Поки що для цього є достатньо передумов.

З часу прийняття постанови про створення міністерства комітет ВРУ у справах ветеранів війни неодноразово запрошував громадськість до участі в обговоренні цього питання. 30 березня 2018 року на розширеному засіданні комітету представили попередню модель міністерства, розроблену проектним офісом по створенню міністерства, який з лютого 2018 року працює на базі ГО "Юридична сотня". Участь в дискусії взяли понад 80 представників ветеранських та волонтерських організацій. Вони складають основу громадської робочої групи, створеної при комітеті у справах ветеранів війни для напрацювання пропозицій про структуру, функції та завдання міністерства, які в подальшому будуть передані на розгляд Кабінету міністрів. Засідання тематичних підгруп спільної робочої групи проходять щотижня в робочому порядку на базі відповідного парламентського комітету.

Міністерство - предмет обговорення

Основні обговорення на робочих групах ведуться навколо створення діючої системи соціального захисту ветеранів, в основу якої ляжуть уніфіковані стандарти якісних послуг. Але спочатку слід зрозуміти політику по відношенню до ветеранів і затвердити відповідну державну стратегію. Цього насправді можна досягти лише створивши міністерство.

Згідно ст. 6 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" (ЦОВВ), саме міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування державної політики у відповідній сфері.

Нині за соціальну підтримку ветеранів відповідає Міністерство соціальної політики. Саме це міністерство і мало б подати на затвердження Кабінету міністрів стратегію соціальної підтримки ветеранів. Оскільки ж на балансі Мінсоц знаходяться ще 24 пільгові категорії, яких значно більше, ніж ветеранів, то і пріоритети міністр соціальної політики вибудовує відповідно. У чому полягає політика Міністерства соцполітики по відношенню до ветеранів, такий і підхід підпорядковується міністру Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників АТО. І було б дивно, якщо було б інакше.

Згідно ст. 17 і 18 того ж Закону України про ЦОВВ, завданням органу влади, утвореного у формі служби, є виконання функцій з надання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам. Таким чином, служба не є автономним і незалежним органом. Всі рішення та пропозиції служби мають рекомендаційний характер, поки їх не затвердить відповідний міністр.

У наших реаліях підпорядкованість і підконтрольність Держслужби у справах ветеранів Міністерству соціальної політики істотно сповільнює прийняття рішень і знижує оперативність реагування на проблеми, які потребують негайного вирішення. Оскільки служба у справах ветеранів змушена діяти в рамках, встановлених Мінсоц, то і працює ця структура в режимі штопання дір. Про імплементацію системних реформ і постійних рішень навіть мова не йде, оскільки такий напрямок профільний міністр просто не озвучив.

Відсутність загальнодержавної політики та стандартів сприяли фрагментованому підходу до соціального захисту ветеранів. Це означає, що навіть у межах території однієї області в різних районах рівень підтримки ветеранів може мати відчутні відмінності. Як наслідок, соціальну напругу і високий рівень агресії до органів місцевої влади стали типовою характеристикою відносин ветеранів і держави.

Крім того, закріпився пільговий підхід, помилковий за визначенням. Замість підтримки, необхідної для того, щоб колишній воїн став успішним, незалежним громадянином, держава стимулює соціальний паразитизм.

Пільги, здебільшого економічного характеру (виплати до 5 травня, знижки на комунальні платежі, земельні ділянки, які можна продати), не підкріплені освітньо-просвітницькими заходами (можливостями для навчання, підвищення кваліфікації, тренінгами, консультаціями). В результаті незначні подачки від держави швидко проїдаються, а соціально-економічне становище, та й, відповідно, психологічний стан ветерана залишаються незмінними. Проблеми не вирішуються, і людина, яка самостійно не пристосувався до мирного життя, знову йде за черговою дозою пільг, в принципі нічого не змінюють.

Найбільше прикро, що користь від витрачених грошей мінімальна, а невдоволення ветеранів постійно зростає. Оскільки за останні три роки ветеранів в Україні стало майже на 20% більше, суспільне невдоволення може досить швидко досягти критичного рівня.

На 1 червня 2017 року загальна кількість ветеранів становило 1,6 млн чоловік, тобто 4% населення держави, з них: 475 700 - учасники бойових дій, з яких 303 198 отримали статус УБС в результаті участі в АТО; 138 552 - інваліди війни (5538 - в зв'язку з АТО); 211 435 - члени сімей загиблих (7956 - в зв'язку з АТО); 549 877 - учасники війни (1 254 - у зв'язку з АТО) і 192 900 - ветерани військової служби. В умовах війни ці цифри і далі будуть тільки зростати.

Треба враховувати, що нове покоління ветеранів - порівняно молоді люди у віці в середньому від 25 до 45 років, переважна більшість яких патріотично налаштовані і суспільно дуже активні. Інтернет і новітні технології спростили доступ до інформації, але доступ до процесів прийняття рішень - як на державному, так і на місцевому рівнях - залишається досить обмеженим.

Українська модель

Наведена статистика і характеристика свідчать про те, що питання, що стосуються ветеранів, залишатимуться актуальними для України, щонайменше, наступні 50 років. Виклики в сфері безпеки і оборони вимагають прискорити пошук рішень.

Міністерство у справах ветеранів - це шанс докорінно змінити підходи до соціального захисту ветеранів. Однак його можна реалізувати тільки якщо буде дотриманий ряд вимог, враховані всі потенційні ризики і продемонстрована готовність до політико-правовим рішенням.

Роботу Міністерства у справах ветеранів слід організувати за напрямками, найбільш актуальним для самих ветеранів. Відповідно, слід створити департамент соціальної підтримки та пільгового забезпечення, департамент охорони здоров'я ветеранів і департамент вшанування пам'яті та примирення поколінь ветеранів. Структурно - це якийсь гібрид між американською і хорватської моделями.

Крім того, українська модель повинна відповідати вимогам реформи державної служби, яка активно проводиться в Україні. У цьому контексті в структури міністерства неодмінно повинні входити департамент стратегічного планування та євроінтеграції. Насправді, це - ключове підрозділ, що займається розробкою стратегій; збором і аналізом даних; соціально-економічними дослідженнями з оцінкою впливу процесів; взаємодіє з урядом, парламентом і президентом, а також відповідає за міжнародні зв'язки та пошук альтернативних державному бюджету джерел фінансування програм і проектів підтримки ветеранів.

Згідно з реформою державної служби, міністерства відповідають за формування державної політики у визначеній сфері і лише стежать за її належною реалізацією. Якщо створювати міністерство за новою моделлю, виходить, що територіальних органів, які б безпосередньо надавали послуги ветеранам, бути не може. Адмініструванням потреб, в ідеалі, було б займатися службі у справах ветеранів. Але для цього довелося б створювати, одночасно з міністерством, ще один центральний орган виконавчої влади, підпорядкований міністру у справах ветеранів. Хоча такий підхід і правильний, але він непідйомний для державного бюджету України. Тут варто було б виділити достатньо коштів для забезпечення належного функціонування самого міністерства.

Рішення в цій ситуації - передати функції з адміністрування пільг органам місцевого самоврядування та впровадити автоматизовану систему обслуговування потреб ветеранів.

Насправді то невелика кількість державних гарантій, якими дійсно користуються ветерани, і так знаходиться в сфері компетенції місцевої влади. Саме з місцевих бюджетів фінансуються знижки на квартплату і комунальні платежі, медичне забезпечення (щорічні обстеження, диспансеризація, ліки і лікарські засоби і т.п.), безкоштовний проїзд. Кошти на придбання житла ці категорії громадян отримують після того, як місцеві органи соцзахисту подають заяву на виділення субвенції з відповідних програм на придбання квартир. Навіть той же право на отримання земельних ділянок реалізується майже виключно на місцях і за рахунок місцевих ресурсів.

Тобто, з законодавчої точки зору, процес досить врегульоване і не потребує значних змін. Проблема виникне із забезпеченням уніфікованого підходу до надання пільг.

Нині всі перераховані послуги забезпечуються або виключно за рахунок місцевих бюджетів, або за змішаною системою, коли місцева влада отримує часткову субвенцію з державного бюджету. В результаті рівень підтримки, одержуваної ветераном, прямо залежить від розміру місцевого бюджету. Якою б не була політика держави на папері, якщо під її реалізацію не виділяються кошти, система працювати не буде. Відповідно, в основі стратегії діяльності міністерства повинен лежати питання централізованого і уніфікованого забезпечення базового рівня потреб ветеранів.

Автоматизована система обслуговування потреб ветеранів - ще один шлях вирішення питання доступності послуг і якості їх надання. У той же час електронне адміністрування пільг та соціальних гарантій -історія дещо складніша.

На сьогоднішній день уніфікованого реєстру всіх категорій ветеранів немає. Є більш-менш повний перелік учасників бойових дій, які брали участь в антитерористичній операції. Цей реєстр веде Державна служба у справах ветеранів, і він повністю закритий, що не дозволяє оцінити його повноту і можливості для обробки і аналізу даних. Є також Єдиного державного автоматизованого реєстру осіб, які мають право на пільги (ЄДАРП). Це база даних, яка містить інформацію про всі категорії осіб, які мають право на пільги. Проблема з цим реєстром в тому, що в ньому категорії не виділені, він не передбачає можливість зібрати розширені відомості про певну людину і регулярно їх оновлювати.

Для того щоб забезпечити автоматизоване управління пільгами, слід створити абсолютно нову електронну систему, що складається з уніфікованого реєстру і персонального електронного кабінету ветерана. Така система вирішила б відразу ряд питань: від необхідності постійно оновлювати інформацію (людина може це робити самостійно, через персональний онлайн-кабінет) до формування бюджетних запитів на підставі справжніх цифр і реальних потреб. Крім того, давно відомо, що мінімізація прямих особистих контактів з чиновниками позитивно впливає на зниження рівня корупції, скорочує час очікування послуг і підвищує рівень удовлетвореннності людини.

Витрати на впровадження та утримання шірокофункціональной бази даних з електронним кабінетом і подальшою можливістю прив'язати її до картки ветерана, можуть досягати декількох мільйонів доларів США. Однак така інвестиція може докорінно змінити підхід до соціальної підтримки ветеранів, заощадивши державі гроші в майбутньому.

Міністерство в значній мірі прийме на себе функції управління у справах ветеранів і всі функції Державної служби у справах ветеранів війни. У зв'язку з цим ні питань, ні опору не виникне. Більш проблематично буде відібрати повноваження у сфері підтримки ветеранів у інших відомств. Міністерства охорони здоров'я, освіти, оборони, внутрішніх справ, регіонального розвитку та будівництва, Пенсійний фонд і служба зайнятості - лише частина відомств, з якими однозначно зав'яжеться гаряча дискусія з приводу передачі повноважень. Можливо, в контексті деяких елементів державної підтримки, Міністерству у справах ветеранів дійсно доведеться взяти на себе роль уважного спостерігача, комунікатора і контролера.

Але щоб достовірно визначити функції і завдання нового міністерства, необхідно провести функціональний аналіз кожного державного підрозділу, яке взаємодіє з ветеранами. На основі такого аналізу можна буде зрозуміти, з яких саме причин та чи інша пільга не працює, і виправити ситуацію. Аналіз також дозволить оцінити компетенцію чиновників, які, ймовірно, захочуть пройти конкурс на посаду в новому міністерстві.

Вивчення нинішньої ситуації і складання карт робочих процесів на майбутнє-тривалість і трудомісткий процес. Однак це ще одна інвестиція, яка дозволить закласти правильний фундамент міністерства і забезпечити консолідацію функцій 22 відомств, що відповідають сьогодні за надання послуг ветеранам, в єдиній структурі.

Після остаточного визначення з функціоналом можна прописувати проект штатного розкладу і прораховувати приблизний бюджет, необхідний для роботи міністерства.

Згідно з положеннями Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", розрахунки розміру річного бюджету міністерства виробляються після обрання державного секретаря. Власне, саме державний секретар уповноважений складати штатний розклад і бюджет міністерства. Однак щоб мати можливість на час запуску відомства покладатися не тільки на державний бюджет, а й на підтримку міжнародних донорів, потрібно представляти, по крайней мере, орієнтовні цифри, про які йде мова. Лише з аналізу бюджетних програм, за якими тільки на ветеранів російсько-української війни виділяються кошти, сума повинна скласти майже 3 млрд 400 млн грн на рік. Для попередніх розрахунків потрібна повна відкритість і співпраця міністерства фінансів і всіх центральних органів виконавчої влади, які надають послуги ветеранам. Не виключено, що доцільно буде залучити до цього процесу міжнародних аудиторів.

Як правило, і бюджетні розрахунки, і положення про структурні підрозділи, і інші документи розробляються в дуже стислі терміни, після визначення кандидатури на посаду міністра і реєстрації міністерства в Мін'юсті. Результат такої поспішності не завжди задовільний. У цьому контексті, персоналії відіграють не останню роль.

Сильна команда на чолі з компетентним міністром - ще один ключ до ефективності відомства. Вибираючи кандидатуру міністра, потрібно виходити з чітко визначених законом критеріїв, а не політичних чи особистих смаків. Чи повинен міністр бути ветераном або мати досвід служби в армії - питання відкрите. Якщо говорити про навичках та особистих рисах, то міністр, перш за все, повинен бути потужним менеджером і комунікатором, з досвідом роботи в кризових ситуаціях. Саме людина з високими моральними якостями, досить гнучкий і разом з тим здатний послідовно і твердо відстоювати інтереси ветеранського спільноти, зможе зібрати навколо себе потужну команду відданих справі фахівців. І міністр, і вся команда міністерства повинні бути досить ініціативними і креативними. Ці якості незамінні при пошуку додаткових джерел існування для міністерства, а дипломатичні навички - при налагодженні діалогів між різними групами ветеранів. Звичайно, це все ж до відповідності формальним кваліфікаційним вимогам, необхідним, щоб стати державним службовцем першого рангу.

Побажання замість висновків

Міністерство у справах ветеранів - це можливість вирішити безліч проблем ветеранів, які накопичувалися від покоління до покоління, і ввести комплексну систему підтримки, яка б не тільки сприяла добробуту окремих громадян, але і об'єднувала націю і посилювала обороноздатність держави. Не слід забувати, що колишні воїни, про яке піклується держава, - це кращі рекрутери майбутніх поколінь захисників в Збройні сили.

Міністерство у справах ветеранів має стати прикладом відкритості і прозорості. З першого дня створення міністерства необхідні регулярна комунікація по всім напрацюванням урядової робочої групи та консультації з ветеранами - основною зацікавленою стороною процесу. Міністерство може закласти основу нової культури спілкування між владою та громадськістю, яка, в свою чергу, в значній мірі сприятиме відновленню довіри та ефективної взаємодії.

І у волонтерів, і у ветеранів, і у державних чиновників з'явився унікальний шанс бути причетними до створення сучасного міністерства, побудованого на сучасних принципах і підходах.