Моя рядок в Конституції

ГЛЄБОВ Ігор Миколайович, д Доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист Російської Федерації

Головною юридичної книзі нашої країни виповнилося 20 років. Напередодні ювілею Конституції Росії, звертаючи уявний погляд у минуле, варто визнати, що саме Конституція 1993 року цілком гідно прийняла естафету головного регулятора вітчизняної державності. Наша країна опинилася перед обличчям важких випробувань і реальної загрози загальнонаціональної катастрофи. У Росії і на всьому пострадянському просторі стався глибинний розкол. Розпад радянської держави торкнувся всі сторони суспільного життя. Планова економіка, якій ми раніше так пишалися, невпізнанно деградувала. Соціалістичну власність рвали на шматки прихильники приватної наживи. Переваги вільного ринку манили людей, які чекали змін. Єдиний народногосподарський організм виявився на межі повного краху. Усюди вирував конституційну кризу, всі інститути влади були підірвані. Насувалися хаос і розпад. У цій ситуації були потрібні мужність, політична воля і рішучість мільйонів освічених, політично зрілих людей Росії, які висловили свою волю, створивши новий конституційний правопорядок. Чинна Конституція стала результатом великої справи та інтенсивної роботи. На основі синтезу багатьох проектів спочатку Конституційною комісією, а потім Конституційним нарадою був сформований єдиний текст, який 12 грудня був винесений на всенародне голосування. 25 грудня 1993 року, в день її опублікування, Конституція вступила в силу.

У той час мені довелося бути керівником юридичної групи Секретаріату Ради Безпеки Російської Федерації [1] . У моє завдання входило юридичне забезпечення керівництва цього органу. У зв'язку з цим практично всі державно-правові документи системи національної безпеки того періоду розроблялися з моїм безпосереднім участю.

Це був дивовижний час, період важкої, цікавою, надзвичайно складною і відповідальної роботи. Труднощі полягали в тому, що все писалося в оригіналі «з чистого аркуша», адже аналогів кризових рішень не буває. Почалася нова епоха, і вона диктувала свої закони. Потрібно було створити нове право національної безпеки Росії. В органах влади тоді були в основному колишні політпрацівники, міцні господарники, військовослужбовці. Такого, як тепер, кількості відомих юристів не було. Юрист тоді був рідкістю, особливо в тих структурах, де формувалися реальні політичні рішення в області безпеки. Але унікальність ситуації була в тому, що кожне слово юриста могло мати небачену за нинішніми мірками реалізацію. Слово професіонала тоді мало вагу і силу. Ті, хто приймав політичні рішення, юристів чули і, як правило, поважали. Але це нас і зобов'язувало. Недозволено було юридичне марнослів'я, юристи не мали права на помилку. На поправки і доопрацювання просто не було часу. Був конституційну кризу - по суті, війна за майбутнє країни. Рішення приймалися миттєво, і моментально слід їх юридичне оформлення.

9 листопада 1993 року Секретар Ради Безпеки О.І. Лобов [2] в перерві наради в Кремлі у Президента запросив мене до свого кабінету на Старій площі, там уже знаходилися три його заступника - В.Л. Манілов [3] , В.А. Рубанов [4] , А.Н. Трошин [5] .

- Читав новий проект Конституції? - запитав мене Секретар. - Що можеш сказати?

Пояснювати, що на той момент існувало як мінімум кілька десятків альтернативних робочих проектів Конституції, було недоречно. І в цьому випадку і не прийнято було йти від прямої відповіді.

- Читав, - відповів я, - можу сказати, що в наявних проектах немає норм про безпеку. Вважаю, що в Конституції повинна бути окрема стаття про державну безпеку і оборону.

Якщо зараз заглянути в стенограми Конституційної комісії З'їзду народних депутатів Російської Федерації і Конституційного наради, то побачимо, що дійсно розробники проекту, представленого на підпис Президенту, упустили цю «маленьку деталь». Захопившись демократичними дослідженнями про права і свободи, вони забули про державну безпеку. Але ж без неї не буває ні прав, ні свобод людини.

- Часу на написання статті у нас немає, - сказав Секретар. - У мене всього дві хвилини, на нараду до Єльцина я повинен повернутися з конкретною формулюванням [6] . Це був день, коли в самому найближчому оточенні своїх помічників Президент приймав рішення, який текст підписувати до друку, і тільки він міг внести в проект остаточні правки.

Ось тоді-то мною і була написана рядок, що стала згодом пунктом «ж» статті 83 Конституції. Даною нормою встановлювалося, що глава держави - Президент Російської Федерації «формує і очолює Раду Безпеки Російської Федерації, статус якого визначається федеральним законом». Мене підтримав заступник Секретаря Ради Безпеки генерал В.Л. Манілов. Він також запропонував внести фразу про те, що Президент «стверджує військову доктрину Російської Федерації», яка стала потім пунктом «з» статті 83.

З цими формулюваннями Секретар Ради Безпеки повернувся в Кремль, а на наступне ранок 10 листопада 1993 в газетах «Российские вести» і «Російська газета» вже з цими формулюваннями і був опублікований проект Конституції, текст якої згідно з Указом Президента Російської Федерації [7] було винесено на загальноросійське голосування.

Після стількох років мені анітрохи не соромно за ці формулювання. Швидше навпаки, до сих пір викликає подив, що за лічені миті тоді вдалося сформулювати і забезпечити прийняття главою держави вірного юридичного рішення. Ці формулювання послужили добротної основою формування цілої галузі російського права - права національної безпеки.

Тепер цілком чітко видно, що чинна Конституція Росії зберегла демократичні, інтернаціональні і гуманістичні ідеали народів нашої країни і в той же час стала стрижнем будівництва сильного і міцного держави. Конституція стала не просто юридичним актом, а найважливішим методологічним документом будівництва правової держави. Вона увібрала в себе весь передував історичний досвід російського законодавства, зразки кращих зарубіжних досягнень конституціоналізму і, по суті, відкрила новий горизонт прогресивного розвитку вітчизняної правової системи.

З прийняттям Конституції була сформована система забезпечення національної безпеки, визначені повноваження органів державної влади, законодавчо закріплений статус Ради Безпеки Російської Федерації і його робочих органів. Після вступу в силу Конституції Рада Безпеки трансформувався з аморфного координуючого органу з ситуативним статусом в конституційний орган
президентської влади [8] . З урахуванням норм Конституції був визнаний не чинним та не підлягає застосуванню ряд норм Закону 1992 року «Про безпеку» [9] , Відносили діяльність Ради Безпеки до сфери повноважень парламенту [10] . В результаті фун кці я визначення складу Ради Безпеки і керівництво ним перейшли в виняткове ведення глави держави.

Життя підтвердило правоту цього рішення. Діяльність Ради Безпеки будувалася відповідно до тих фундаментальними завданнями, які Росії доводилося вирішувати в конкретній історичній обстановці як всередині країни, так і на міжнародній арені. Грандіозні за значимістю, складності і масштабами функції забезпечення безпеки зажадали спільних зусиль усіх громадських і державних структур. Але створити діючу модель забезпечення національних інтересів і безпеки країни вдалося не відразу, на це пішли десятиліття. Досить сказати, що Рада Безпеки знайшов свій повноцінний конституційний правовий статус лише недавно, в 2010 році, коли був прийнятий Федеральний закон «Про безпеку», в якому нарешті з'явилася глава «Статус Ради Безпеки Російської Федерації» [11] .

Але і через двадцятиліття це завдання, на мій погляд, не можна вважати повністю вирішеною. Безпеки ніколи не буває багато. Безпека легко втратити, пам'ятаючи історію розпаду великої і могутньої країни - Радянського Союзу. Світовий досвід показує, що сформувати налагоджений механізм захисту державної безпеки вкрай важко. Конституція створила правову основу для вирішення цих завдань.

Законодавча база забезпечення національної безпеки Російської Федерації в основному сформована. Прийнято федеральні закони, спрямовані на боротьбу з тероризмом і екстремізмом, протидія корупції та незаконній міграції, забезпечення економічної, інформаційної та інших аспектів безпеки. Система правових актів у сфері національної безпеки сьогодні - це Стратегія національної безпеки Російської Федерації, Військова доктрина Російської Федерації, Національний план з протидії корупції, Доктрина інформаційної безпеки Російської Федерації, Морська доктрина Російської Федерації, Концепція зовнішньої політики Російської Федерації, Основи прикордонної політики та ряд інших нормативних правових документів. Проте в цих актах є серйозні нестиковки і протиріччя. У зв'язку
з цим федеральні структури забезпечення національної безпеки не вирішують усіх проблем даної сфери тому, що вони мають надмірну внутрівідомчу орієнтованість. Замикатися і далі на «галузевих» аспектах національної безпеки - непродуктивно. Назріла необхідність перегляду чинного порядку координації розробки рішень у внутрішньо-і зовнішньополітичної сферах Російської Федерації. Переналагодження інструментарію підготовки ключових рішень в згаданих сферах вписується в задачу підвищення ефективності вертикалі влади.

«Безпека» і як термін, і як смисловий зміст повинна перестати бути приналежністю тільки силових структур. На жаль, російська Стратегія національної безпеки - це як і раніше перелік загроз силового властивості. На ділі ж безпека - це турбота всіх сфер держави, а не його окремих відомств.

Незважаючи на те, що функції Ради Безпеки визначені в законі, не слід вважати, що у всіх випадках їх наявність гарантує ретельний аналіз складається стратегічної обстановки в країні і в світі. Навіть такому органу важко побачити всю палітру небезпек, що загрожують самому існуванню Росії, і сформулювати необхідну нашій країні перспективну національну стратегію і на її базі - головні складові внутрішньої і зовнішньої політики.

Рада Безпеки не повинен бути дорадчим органом. Він повинен стати конституційним органом управління в сфері безпеки, науково-практичної центром вироблення перспективної внутрішньої і зовнішньої стратегії, яка не повинна оперувати середньостроковими параметрами трирічного бюджету або чергових виборів. Політика безпеки повинна прогнозуватися і прораховуватимуться на кілька десятиліть вперед.

Вважаю, що реалізації цих ідей може сприяти прийняття федерального конституційного закону про Раду Безпеки. Виходячи з першого сенсу конституційної норми, країні потрібен сильний Рада Безпеки. Необхідний загальнонаціональний колегіальний орган управління у внутрішньополітичній та міжнародній сферах безпеки. Рішення Ради Безпеки повинні мати не рекомендаційну, а нормативно-розпорядчу силу. Глава держави повинен спиратися не тільки на розділену систему органів влади, але мати свій, який безпосередньо працює при ньому ефективний координуючий механізм всіх рівнів влади, здійснення конституційних повноважень в будь-яких ситуаціях.

Апарат Ради Безпеки цілком міг би стати органом стратегічного планування геополітичних, геоекономічних і інших глобальних рішень, що стосуються захисту довгострокових національних і міжнародних інтересів Росії. Він покликаний стати ефективно працюючим механізмом повсякденному координації, який в буквальному сенсі слова зобов'язаний вимагати, контролювати та інформувати суспільство про те, як здійснюються конкретні заходи національної безпеки усіма без винятку структурами влади і місцевого самоврядування.

Завдання щодо забезпечення національної безпеки слід бачити в якості відправної точки для вироблення будь-якого конкретного напряму у правовій стратегії держави. Презумпція національної безпеки повинна стати основним принципом правотворчості, мірою суспільно-державного якості кожного закону, його здатності ефективно служити погодженням і задоволенню інтересів особистості, суспільства і держави. Саме ці ідеї дозволяє реалізувати нині діюча Конституція Російської Федерації. Досягнення більшої безпеки держави - надзвичайно важкий стратегічний виклик, який вимагає величезних ресурсів, скоординованих і зосереджених зусиль всього російського суспільства, федеральної влади і місцевих органів, приватного сектора і кожного з російських громадян.

Основною умовою безпеки була і залишиться конституційна законність. Конституція сьогодні - це юридичний імператив; жорсткий, незламний внутрішній стрижень всього законодавства і правовідносин у державі.

В даний час далеко не всі питання безпеки дозволені і поставлені на належний рівень. Тому дати на них відповідь ще належить. Юридичній спільноті потрібно чимало потрудитися в цій складній і делікатній сфері. В кінцевому підсумку будь-які державні перетворення, реформи виправдовуються тільки твердженням справедливості, яку вони гарантують людям. Зміцнення демократичних правових гарантій справедливості веде тільки до зміцнення держави і суспільства, а їх відсутність - до саморуйнування. Конституція дозволяє суспільству об'єднатися на засадах правового гуманізму, закладених в ній, усвідомити сенс і призначення законності, спокійного і безпечного перебігу життя кожної людини ... Вона дозволяє нам робити своє життя самим, робити її більш вільною, вільною і красивою так, як витончено і ємко це висловив наш великий поет А.С. Пушкін: «Свободною душею закон боготворити». Чудові слова. У цих чотирьох словах генія, на мій погляд, міститься юридичний імператив безпеки. Він неперевершеним чином відображає зміст конституціоналізму та законності. Коли влада і суспільство «вільні душею» - вільні від вад і помилок, тоді вони здатні усвідомити право як найнадійніший, довготривалий стрижень безпеки, як природну основу нормального існування кожної особистості, суспільства, держави і всієї системи міждержавних відносин. Саме про це покликаний нагадати ювілей російської Конституції.