Управління зовнішнім державним боргом

В економічній та правовій літературі зовнішній державний борг традиційно вважається однією з форм фінансування бюджетного дефіциту. Однак практика світової та вітчизняної бюджетної діяльності в останні п'ять років свідчить про більш широкі можливості функціонального призначення зовнішніх запозичень. Так, при профіцит федерального бюджету в останні вісім років, що складав 10-20%, російська Федерація здійснювала значні зовнішні позики , Які використовуються не на споживання , А на інноваційні проекти і розвиток виробництва . Нові умови міжнародного і внутрішнього розвитку диктують необхідність радикального вдосконалення управління зовнішнім державним боргом, що неможливо без зміни правового забезпечення.

Згідно з Бюджетним кодексом РФ державні зовнішні запозичення Російської Федерації використовуються для покриття дефіциту федерального бюджету , А також для погашення державних боргових зобов'язань Російської Федерації. Державні зовнішні запозичення тягнуть за собою виникнення державного зовнішнього боргу - накопиченої заборгованості Російської Федерації в іноземній валюті . До складу державного зовнішнього боргу Російської Федерації включають обсяг зобов'язань за державними гарантіями, наданих Російською Федерацією, а також обсяг основного боргу за отриманими Російською Федерацією кредитами урядів іноземних держав , кредитних організацій , фірм і міжнародних фінансових організацій.

Управління зовнішнім державним боргом Росії від імені Російської Федерації є прерогативою Уряду, яке має право здійснювати державні зовнішні запозичення Російської Федерації і укладати договору про надання державних гарантій для залучення зовнішніх кредитів (позик) від імені Російської Федерації.

Міністерство фінансів Росії виступає в якості представника Уряду РФ при узгодженні основних принципів врегулювання взаємних фінансових вимог між Російською Федерацією та іноземними державами, розробляє і погоджує з зацікавленими відомствами міжурядові угоди по врегулюванню боргових зобов'язань колишнього СРСР і Російської Федерації, готує документацію, аргументує позицію Уряду РФ по всім раніше прийнятим Урядом колишнього СРСР угодами з країнами-кредиторами, взаємодіє з Зовнішекономбанком з питань вивірки залишків по рахунках, на яких обліковуються заборгованості.

При реалізації підписаних міжурядових угод Мінфін Росії здійснює прямі перерахування грошових коштів в встановлені міжурядовими угодами терміни або фінансує за рахунок коштів федерального бюджету товарні поставки для погашення боргових зобов'язань, укладаючи угоди з фінансування виробництва і поставок продукції з російськими виробниками або здійснюючи взаємозаліки.

В даний час весь державний зовнішній борг через свого освіти поділяється на дві категорії:

• позики Російської Федерації після 1991 р .;
• заборгованість СРСР, взята на себе Урядом РФ (за офіційними даними, визнаний Росією радянський борг в 1991 р склав 95,1 млрд дол.).

Питання прийняття Росією на себе зобов'язань за зовнішнім боргом колишнього СРСР в даний час викликають серйозні дискусії, перш за все в частині боргу країнам колишнього РЕВ. Так, в рамках РЕВ ціни на готові вироби були завищені, а на сировину з політичних міркувань - занижені. У 2000 р частка заборгованості колишнього СРСР в спільної зовнішньої заборгованості Російської Федерації перевищувала 60% (тобто із загальної заборгованості в 177,6 млрд дол. Заборгованість СРСР становила 118,7 млрд).

На рубежі XX-XXI ст. Росія ставилася до країн із середнім рівнем зовнішнього боргу, поступаючись США (700 млрд дол.), Німеччини (350 млрд дол.) І ще ряду країн. Аналізуючи причини значну заборгованість Російської Федерації, особливо слід відзначити потреби депресивної економіки , Нераціональне і безконтрольне використання зовнішніх запозичень і, як наслідок, відсутність джерел її погашення, прорахунки економічної політики і т.д.

Значні обсяги державної заборгованості породили певні труднощі в обслуговуванні боргу відповідно до умов, передбаченими колишніми договорами, виникла необхідність реструктуризації боргових зобов'язань за зовнішньою заборгованістю. Реструктуризація державного зовнішнього боргу - це припинення боргових зобов'язань, що становлять державний зовнішній борг, з паралельною заміною зазначених зобов'язань іншими борговими зобов'язаннями, які передбачають інші умови обслуговування і погашення зобов'язань. Реструктуризація боргових зобов'язань має форму угоди між сторонами, яке може, наприклад, містити пролонгацію періоду виплати боргу або його часткове списання. У разі якщо сума витрат на обслуговування реструктуріруемой боргу входить в загальний обсяг реструктуріруемих зобов'язань, то вона не включається в обсяг витрат на обслуговування боргового зобов'язання в поточному році.

В останні п'ять років на тлі стабільного зростання макроекономічних показників розвитку Російської Федерації обсяг зовнішнього боргу неухильно знижувався. На 1 січня 2008 року він зменшився до 44,9 млрд дол., Або до 2,8% ВВП (Табл. 8.1). Законом «Про федеральному бюджеті на 2008 рік і на плановий період 2009 і 2010 років» верхня межа державного зовнішнього боргу РФ передбачається: на 1 січня 2009 року - в сумі 43,3 млрд дол. (Або 32,1 млрд євро); на 1 січня 2010 року - 43,9 млрд дол. (або 32,3 млрд євро); на 1 січня 2011 року - 45,0 млрд дол. (або 33,0 млрд євро). Це свідчить про перехід до стабільності обсягу зовнішнього боргу країни при зменшенні його частки у внутрішньому валовому продукті.

Щорічно в федеральному законі про федеральний бюджет затверджуються граничні обсяги державного зовнішнього боргу і межі зовнішніх позик РФ з розбивкою боргу за формами забезпечення зобов'язань. В цілому бюджетна політика, що проводиться Урядом РФ в останні п'ять року, спрямована на максимальну концентрацію фінансових ресурсів на рівні федерального бюджету для обслуговування і погашення державного боргу. Проводячи таку політику, Уряд РФ досягло великих успіхів у вирішенні питань збалансованості доходної та видаткової частин федерального бюджету в умовах активізації економічних процесів .

Важливою умовою при визначенні граничного обсягу державних зовнішніх запозичень Російської Федерації є те, що він не повинен перевищувати річний обсяг платежів з обслуговування і погашення державного зовнішнього боргу країни.

Однією з функцій Уряду РФ, виконувати яку доручено Мінфіну Росії, є здійснення заходів щодо вдосконалення структури державного зовнішнього боргу та оптимізації витрат на його обслуговування в порядку, встановленому федеральними законами.

Якщо Уряд реструктурує державний зовнішній борг таким чином, що це призводить до зниження витрат на його обслуговування в рамках встановленого граничного обсягу державного зовнішнього боргу, то воно має право залучати зовнішні запозичення в обсязі понад встановленого федеральним законом про бюджет на черговий фінансовий рік граничного обсягу державних зовнішніх запозичень .

Уряд РФ з метою зниження витрат з обслуговування державного боргу в рамках встановленого федеральним законом про федеральному бюджеті обсягу державного боргу (суми внутрішнього і зовнішнього боргу) має право проводити внутрішні (зовнішні) запозичення з перевищенням встановленого федеральним законом про федеральний бюджет граничного обсягу державного внутрішнього (зовнішнього) боргу замість зовнішніх запозичень, якщо інший порядок реструктуризації не передбачений федеральним законом про федеральний бюджет.

Аналогічно підлягає визначенню граничний обсяг державного боргу суб'єкта Російської Федерації, який визначається в законі про бюджет відповідного суб'єкта РФ. Граничний обсяг державного боргу суб'єкта РФ не повинен перевищувати обсяг доходів відповідного регіонального бюджету без обліку фінансової допомоги з бюджетів інших рівнів бюджетної системи Російської Федерації.

Залучення зовнішніх позик відбувається на основі Програм зовнішніх запозичень Російської Федерації, суб'єктів РФ, програм гарантій Російської Федерації, суб'єктів РФ в іноземній валюті .

Програма державних зовнішніх запозичень РФ представляє собою перелік зовнішніх запозичень Російської Федерації на черговий фінансовий рік і плановий період за видами запозичень з відображенням різниці між обсягом залучення і обсягом коштів, що спрямовуються на погашення основного боргу за кожним видом боргового зобов'язання. Перелік зовнішніх запозичень дається з поділом на незв'язані (фінансові) і цільові іноземні запозичення із зазначенням:

• для незв'язаних запозичень - джерела залучення, суми запозичення, терміну погашення;
• для цільових іноземних запозичень - кінцевого одержувача, цілі запозичення і напрямки використання, джерела запозичення, суми запозичення, терміну погашення, гарантій третіх осіб з повернення коштів у федеральний бюджет кінцевим позичальником, оцінки обсягу використаних коштів до початку чергового фінансового року, прогнозу обсягу використання коштів в черговому фінансовому році.

Позики і державні гарантії, величина яких перевищує суму, еквівалентну 10 млн дол. США, на весь термін позики передбачаються окремо і підлягають реалізації лише за умови, що федеральні збори РФ затвердить їх в складі Програми державних зовнішніх запозичень Російської Федерації.

В процесі проведення реструктуризації державного зовнішнього боргу Російської Федерації, що має на меті зниження витрат по його обслуговуванню в рамках встановленого граничного обсягу державного зовнішнього боргу Російської Федерації, Уряд Російської Федерації має право вдатися до використання незв'язаних (фінансових) державних зовнішніх запозичень, які не включені в програму зовнішніх запозичень на відповідний рік.

Крім переліку зовнішніх запозичень Російської Федерації на поточний фінансовий рік, зазначена вище програма в обов'язковому порядку повинна містити угоди про позики, укладених в попередні роки, якщо такі угоди не втратили силу в установленому порядку.

У законі про федеральний бюджет встановлюється верхня межа державних гарантій в іноземній валюті і приймається Програма державних гарантій РФ в іноземній валюті. Ця програма являє собою перелік підлягають наданню і виконання державних гарантій РФ в іноземній валюті на черговий фінансовий рік і плановий період із зазначенням:

1. загального обсягу гарантій;
2. мети гарантування;
3. суми кожної гарантії і найменування принципала;
4. валюти зобов'язань по гарантії;
5. наявності або відсутності права регресної вимоги гаранта до принципала;
6. обсягу бюджетних асигнувань в черговому фінансовому році на виконання гарантій щодо можливих гарантійних випадків.

Бюджетним кодексом встановлюються правила запозичень і гарантій суб'єктів РФ, муніципальних утворень в іноземній валюті. Порядок здійснення зовнішніх запозичень суб'єктів РФ (за винятком зовнішніх облігаційних позик) встановлюється Урядом РФ. Суб'єкти РФ і муніципальні освіти вправі здійснювати запозичення у РФ в іноземній валюті, надавати РФ гарантії в іноземній валюті виключно в рамках використання цільових іноземних кредитів (запозичень).

Програма державних зовнішніх запозичень суб'єкта РФ представляє собою перелік зовнішніх запозичень суб'єкта РФ на черговий фінансовий рік (черговий фінансовий рік і плановий період).

У ній визначаються:

1. граничний обсяг зовнішніх запозичень суб'єкта РФ;
2. перелік, обсяги і терміни погашення зовнішніх запозичень суб'єкта РФ.

Обов'язковою умовою підписання договорів про державні зовнішні запозичення, що вимагають збільшення граничних запозичень, за винятком договорів щодо реструктуризації боргу, що ведуть до зниження витрат по його обслуговуванню, є внесення відповідних змін до федерального закону про федеральний бюджет.

У ряді випадків договору про державні зовнішні запозичення Російської Федерації і надання гарантій за зовнішніми позиками підлягають ратифікації обома палатами Федеральних Зборів. Ратифікація договору означає вираз згоди Російської Федерації на обов'язковість для неї міжнародного договору. Відповідно до Конституцією РФ ратифікація міжнародних договорів здійснюється у формі федерального закону, який після його прийняття Федеральними Зборами РФ направляється на підпис президенту РФ і підлягає подальшому оприлюдненню відповідно до норм чинного законодавства.

Договори про державні зовнішні запозичення Російської Федерації підлягають ратифікації в наступних випадках:

• якщо передбачені цими договорами позики (гарантії) не включені до Програми державних зовнішніх запозичень РФ або в Програму державних гарантій РФ в іноземній валюті та (або) залучені фінансові кошти перевищують 10 млн дол. США, а надані гарантії перевищують 50 млн дол. США на весь термін позики або гарантії;
• якщо виконання договорів призводить до перевищення верхньої межі державного зовнішнього боргу;
• інших підстав, передбачених законодавством Російської Федерації.

Необхідність обов'язкової ратифікації не поширюється на договори про реструктуризацію зовнішнього боргу, мета яких - зниження витрат на обслуговування боргових зобов'язань. Управління державним зовнішнім боргом є важливою частиною бюджетної політики Російської Федерації, здатної вплинути на хід і якість економічного зростання . Основна проблема в процесі управління державним зовнішнім боргом на даний момент - відсутність певної концепції в рішенні цього питання. Важливо визначити зв'язок між управлінням зовнішнім боргом і грошово-кредитної і валютною політикою , Місце зовнішнього боргу в системі державних фінансів і його зв'язок з внутрішнім боргом. У процесі розробки концепції управління зовнішнім боргом необхідно враховувати той факт, що погашення старих зобов'язань за рахунок залучення нових може привести до вельми небезпечних наслідків.

При формуванні єдиної концепції регулювання зовнішнього боргу важливо також розуміти, що невиправдане збільшення розмірів зовнішньої заборгованості може стати серйозною перешкодою на шляху економічних перетворень. Також вважаємо за доцільне ввести законодавче прийняття рішень про списання заборгованості країн-дебіторів в сумі, що перевищує 10 млн дол.