Закон про вибори депутатів Державної Думи

ПЕРЕД ДРУГИМ ЧИТАННЯМ

Про проект Федерального закону "Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації"

Володимир КРИВЦОВ,

Аркадій Любар,

Міжрегіональне об'єднання виборців

Як і слід було очікувати, після прийняття Державною Думою нової редакції Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" (далі - рамковий закон) робота з удосконалення федеральної законодавчої бази щодо виборів була продовжена.

6 червня в Державну Думу був внесений і вже 27 червня прийнято в першому читанні проект Федерального закону "Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації" (далі - проект).

Стало вже традицією під приводом боротьби з "чорними" технологіями, адміністративним ресурсом та іншими супутніми виборів негативними явищами здійснювати ревізію виборчого законодавства до чергової федеральної виборчої кампанії. Не став винятком і нинішній передвиборний період.

Правда, як показує практика, з прийняттям нової модифікації виборчих законів вибори не стають чесніше і чистіше. Як і раніше процвітає фальсифікація підсумків голосування, неугодні кандидати знімаються з дистанції, голоси скуповуються в масовому порядку, ЗМІ публікують гори замовного компромату. У деяких регіонах вибори стали перетворюватися на відвертий фарс. Виникає небезпека того, що виборці, усвідомивши свою відстороненість від участі в управлінні справами держави, перестануть приходити до виборчих урн.

Складається враження, що законодавець рухається по зачарованому колу, нарощуючи раз від разу обсяг правового регулювання виборчих процедур. Кількість прийнятих норм зростає, але не переходить в якість. На наш погляд, розвиток федерального законодавства шляхом скрупульозної регламентації окремих виборчих дій і процедур як реакція на негативні явища в ході виборів безперспективно, тому що в законі неможливо все передбачити. У відповідь на встановлення нових адміністративних бар'єрів ділки "чорних" технологій знаходять все більш витончені способи їх обходу, що перетворює законотворчий процес в нескінченну боротьбу, в якій не може бути переможця.

Що стосується правового регулювання федеральних виборів, викликає сумніви обраний законодавцем принцип вдосконалення законодавчої бази - "від загального до конкретного". Спочатку приймається оновлений рамковий федеральний закон про основні гарантії виборчих прав громадян, дія якого поширюється на всі рівні виборів, а потім на його основі вносяться зміни в федеральні закони про вибори депутатів Державної Думи і Президента Російської Федерації. Одночасно з цим суб'єкти Федерації приводять своє законодавство у відповідність з федеральним.

Справа ускладнюється тим, що даний принцип застосовується непослідовно. Так склалося, що федеральні закони про вибори Президента і Державної Думи виявилися за своїм змістом багатшими рамкового закону загальними нормами. Очевидно, що на нинішньому етапі ці норми необхідно було включити і в рамковий закон. Однак цього, як не дивно, не відбулося. Хоча над рамковим законом і над проектом працювали одні і ті ж люди, і робота над обома законопроектами відбувалася майже одночасно, ці два закони, як і раніше погано стикуються один з одним. Мабуть, розробники пішли найпростішим шляхом, в кожному разі взявши за основу старий текст і лише доповнюючи його новелами.

В результаті, як показує аналіз, багато норм проекту суперечать рамкової закону і нерідко виходять за рамки встановлених ним обмежень. Звертає також на себе увагу внутрішня неузгодженість деяких норм проекту і неопрацьованість ряду виборчих процедур.

Розробники проекту декларували, що однією з основних їх цілей було перешкодити використанню у виборчих кампаніях адміністративного ресурсу. Для цього в проекті передбачена заборона на використання посадового або службового становища кандидатами, що заміщають не тільки державні, а й виборні муніципальні посади, що знаходяться на державній та муніципальній службі (пункт 1 статті 49 проекту).

Однак благе починання поки не отримало свого логічного завершення. Вважаємо, що передбачені заходи явно недостатні, тому що не підкріплені дієвими способами їх реалізації. Так, якщо для кандидатів, які використовують своє посадове становище, законом передбачені такі санкції, як відмова в реєстрації або її скасування, то посадові особи, які не є кандидатами, ніякої відповідальності за подібне порушення не несуть. Хоча в пункті 2 статті 79 рамкового закону передбачена адміністративна або кримінальна відповідальність за незаконне використання посадовими особами в ході виборчої кампанії свого посадового або службового становища, без внесення відповідних поправок до Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушення дана норма залишається чистою декларацією.

Серед положень проекту, які суперечать нормам або рамкового закону, або Федерального закону "Про політичні партії", можна відзначити наступні.

У деяких випадках автори проекту виходять за рамки встановлених Федеральним законом про основні гарантії норм. Як приклад можна привести передбачену в проекті можливість скорочення термінів виборчих дій при проведенні дострокових і додаткових виборів (пункт 6 статті 5, пункт 3 статті 93), перенесення повітряних додаткових виборів на два роки (пункт 3 статті 93). Крім того, в проекті розширено перелік підстав для відмови в реєстрації списку кандидатів від виборчого об'єднання чи блоку (пункт 8 статті 47) і для анулювання реєстрації списку кандидатів (пункт 5 статті 95), що не регламентоване в рамковому законі.

Зазначені розбіжності тим більше насторожують, що, незважаючи на неодноразову критику положення пункту 6 статті 1 рамкового закону (про те, що у випадку якщо федерального закону, іншого нормативного правового акта про вибори Федеральним законом про основні гарантії, застосовуються норми зазначеного Закону), воно не було виключено з нової редакції. Однак застосовність даної норми як і раніше залишається під питанням, оскільки встановлена ​​Конституцією РФ ієрархія законодавчих актів не передбачає наявності більшої чи меншої юридичної сили у нормативних актів одного рівня. У зв'язку з цим може виникнути припущення, що законодавець свідомо розставляє подібні "правові пастки", які дозволяють правоприменителю керуватися тією чи іншою нормою закону виходячи з власних інтересів.

Недостатньо врегульовано в проекті питання про ієрархічну структуру виборчих комісій, які формуються для підготовки і проведення виборів депутатів Державної Думи. Згідно зі статтею 2 рамкового закону, вищим і нижчим виборчими комісіями вважаються комісії, визначені цим законом як такі. Однак в даному проекті немає чіткого визначення порядку підпорядкованості виборчих комісій. Тим часом питання про вищих і нижчих комісіях не так очевидний, як це може здатися на перший погляд. Зокрема, неясно, чи є комісія суб'єкта Російської Федерації вищестоящої для окружних комісій?

З одного боку, окружні комісії представляють підсумкові протоколи безпосередньо в ЦВК Росії, минаючи комісії суб'єктів РФ (пункт 11 статті 83). Рішення окружної комісії про реєстрацію кандидата або про відмову в реєстрації оскаржується також безпосередньо в ЦВК (пункт 12 статті 47). У той же час в рамковому законі (пункт 6 статті 75) зазначено, що рішення виборчої комісії, що порушує виборчі права громадян, може бути оскаржене безпосередньо до вищої комісію. Виходячи з цього, можна припустити, що комісія суб'єкта РФ не є вищою по відношенню до окружної комісії.

З іншого боку, стаття 27 проекту встановлює, що комісія суб'єкта РФ формує склади окружних комісій, призначає їх голів, розподіляє фінансові кошти між окружними комісіями, розглядає скарги на їх рішення.

Як бачимо, в питанні про взаємини комісій суб'єктів РФ і окружних комісій немає ніякої ясності. Тим часом, згідно з пунктом 1 статті 96 проекту, вища комісія наділена таким важливим повноваженням, як скасування рішення нижчої комісії про підсумки голосування та результати виборів. У зв'язку з цим незрозуміло, чи може комісія суб'єкта РФ скасувати дане рішення окружної комісії чи ні?

У ряді випадків в проекті використовуються відкриті переліки підстав для відмови в реалізації своїх прав суб'єктами виборчого процесу. Так, в переліках підстав для відмови в реєстрації виборчого блоку (пункт 7 статті 34), для відмови партії або блоку у видачі завірених копій списків кандидатів (пункт 8 статті 41) збереглися "інші підстави", що допускає можливість зловживань з боку правоприменителя при виконанні ним своїх обов'язків. Вважаємо, що подібного роду переліки повинні носити вичерпний характер.

Крім зауважень, що стосуються неузгодженості деяких норм проекту з чинним законодавством, слід зазначити також випадки наявності внутрішніх суперечностей.

На закінчення висловимо ще кілька зауважень. Пункти 2 і 3 статті 24 проекту визначають обсяг безкоштовного ефірного часу та безкоштовних друкованих площ, які державні засоби масової інформації повинні надавати під час виборчої кампанії виборчим комісіям, в тому числі окружним. З формулювання даних пунктів неясно, чи надається зазначений обсяг (5 хвилин ефіру щотижня і 1/200 від щотижневого обсягу друкованої площі) всім окружним комісіям разом або кожної окремо. Дана норма не враховує повною мірою специфіку окремих суб'єктів РФ, на території яких утворюється велика кількість окружних комісій, а також особливості розподілу на всіх етапах виборчої кампанії потреб виборчих комісій в ефірному часу та друкованих площах.

Наприклад, для Москви, де створюються 15 окружних комісій, ці норми є неприйнятними незалежно від того, як їх тлумачити. При одному тлумаченні кожна комісія отримує 20 секунд ефіру і 1/3000 обсягу друкованої площі, що вкрай мало. При іншому - все комісії разом отримають 75 хвилин ефіру щотижня і 1/13 обсягу друкованої площі, що досить багато.

Очевидно також, що час і площі, необхідні виборчим комісіям, не розподілені рівномірно протягом виборчої кампанії, особливо для окружних комісій. Їм реально нема про що інформувати виборця до початку масової реєстрації кандидатів (тобто раніше ніж днів за 50 до дня голосування), зате потім потрібно буде публікувати фінансові звіти кандидатів і відомості про стан їх фінансів. Після дня голосування публікуються лише підсумки голосування і підсумкові фінансові звіти, а виборча кампанія відповідно до її визначення, поданого в статті 2 рамкового закону, закінчується приблизно через чотири місяці після дня голосування.

З Закону про вибори Президента РФ в проект перенесена дуже небезпечна норма, що дозволяє визнавати недійсними "всі підписи в підписному листі, виготовленому з порушеннями вимог, встановлених додатками до закону" (підпункт "л" пункту 10 статті 46 проекту). Оскільки дані вимоги в явному вигляді не викладені, а в додатках дається тільки зразок, цю норму можна легко використовувати для вибракування великої кількості підписних листів під приводом помилок, перестановки слів і інших дрібних, які не мають істотного значення недоліків.

У пункті 3 статті 89 проекту зберігається невдале формулювання, згідно з якою "окружна виборча комісія або виборча комісія суб'єкта Російської Федерації не пізніше ніж через два тижні з дня голосування здійснює офіційне опублікування даних, що містяться в протоколах № 1 і № 2 всіх територіальних і дільничних виборчих комісій відповідного одномандатного виборчого округу, в державних регіональних періодичних друкованих виданнях ".

У багатьох суб'єктах РФ ця норма не виконується і не буде виконуватися, так як формулювання не дає однозначної відповіді, яка саме комісія повинна публікувати зазначені дані. Крім того, публікація даних протоколів дільничних комісій в державних регіональних періодичних друкованих виданнях - недозволене марнотратство: на це піде кілька номерів газет, що видаються величезними тиражами, а читати їх будуть одиниці. На наш погляд, слід публікувати дані дільничних комісій в спеціальних малотиражних виданнях.

Вивчення законопроекту показало, що в ньому є загальні, "гарантійні", що не містять будь-якої специфіки, пов'язаної з виборами саме депутатів Державної Думи, норми, які доцільно внести і в рамковий закон для того, щоб забезпечити їх присутність у всіх законах про вибори .

З цієї точки зору заслуговують на увагу порядок складання списків виборців, який детально регламентований для військових частин, важкодоступних місцевостей і місць тимчасового перебування виборців (пункти 3-5 статті 15), порядок включення в список виборців вимушених переселенців (пункт 7 статті 15); регулювання діяльності іноземних (міжнародних) спостерігачів (стаття 32); порядок повідомлення виборчої комісії про висунення кандидата (пункти 11, 12 статті 38, пунктів 14, 15 статті 41); перелік ознак, за якими підпис виборця визнається недійсною (пункт 11 статті 46); визначення числа виборців, які взяли участь в голосуванні, і числа виборців, які взяли участь у виборах (підпункт "а" пункту 2 та пункт 5 статті 83), і деякі інші положення.

1 Подібна норма містилася в Положенні про вибори депутатів Держдуми в 1993 році.

Опубліковано в журналі

"Вибори.Законодавство і технології "№ 6-7, червень-липень 2002

Титульний аркуш | політика