Чому програми розвитку Далекого Сходу не працюють?

Стаття опублікована у виданні: РОСІЯ І КИТАЙ: ІСТОРІЯ І ПЕРСПЕКТИВИ СПІВРОБІТНИЦТВА: матеріали IV міжнародної науково-практичної конференції (Благовєщенськ-Хейхе-Харбін, 14-19 травня 2014 г.). Випуск 4 / Відп. ред. Д.В.Буяров і Д.В.Кузнецов. - Благовєщенськ: Вид-во БДПУ, 2014. - 634 с.

24 жовтня 2013 року в Комсомольську-на-Амурі Голова уряду Росії Дмитро Медведєв відкрито визнав те, що, в общем-то, ніколи не було секретом для всіх, хто має будь-яке відношення до Далекого Сходу, - далекосхідна політика держави не приносить очікуваного від неѐ ефекту, не вирішує завдань розвитку цієї території. Це дійсно так.

У 2002 р частка Далекого Сходу в доходах консолідованого бюджету склала 4,3%. І ось 11 років потому знову з'явилася на світло цифра в 4,5%, але вже як бажана перспектива 2025 р яка може бути досягнута за умови бюджетного фінансування в розмірі 3,8 трлн руб. При цьому далекосхідна політика в останні десять років зовсім не була набором парадних декларацій і порожніх обіцянок, навпаки, вона була наповнена безпрецедентним у новітній історії увагою Москви до цього регіону, подкреплѐнним мега-проектами і фінансовими вкладеннями.

Більш того,

якщо ми розширимо часовий горизонт, то побачимо, що Далекий Схід традиційно є об'єктом докладання особливих зусиль держави. І хоча зусилля ці виявлялися "час від часу", а політика Москви часто була непослідовною, сама ця традиційність даѐт вагомий привід для роздумів: не те проблеми регіону нерозв'язні, не та держава відрізняється тут нездатністю ставити вірні цілі і вибирати адекватний спосіб їх досягнення.

Внести ясність у цю дилему ми спробуємо за допомогою аналізу державних програм розвитку Далекого Сходу. Всього таких програм було три - перша була прийнята в 1987 р, остання в 2013.

Основні цілі, закладені в цьому документі, були напрочуд сучасні:

1. Забезпечити випереджальний розвиток східних районів на основі зростання ефективності створеного промислового потенціалу;
2. Досягти перевищує середній по країні рівня соціального розвитку;
3. У максимально можливій мірі освоїти природні ресурси регіону (насамперед в зоні БАМу), розвинути глибоку їх переробку, а також досягти повного задоволення власних енергетичних потреб;
4. Провести модернізацію машинобудівного комплексу, забезпечивши зростання обсягу машинобудівної продукції в 3,9 рази;
5. Максимально задіяти потенціал експорту в країни Азіатсько-Тихоокеанського регіону, збільшивши експорт до 2000 р в 3,2 рази.

За 15 років на Далекому Сході планувалося створити економічний потенціал, приблизно рівний тому, що був накопичений тут за всі роки радянської влади, а загальне економічне зростання повинен був скласти 250% [1].

Тим часом вже в самій Постанові ЦК КПРС і Ради міністрів СРСР про затвердження Програми проглядалися контури майбутніх політичних розколів. Називалися безпрецедентні цифри державних вкладень в регіон, але упор робився на вже створений тут економічний потенціал, який, до того часу використовувався "недостатньо" [2].

Труднощі з реалізацією програми почалися практично відразу. Їх загальна причина, яка виявляється при аналізі листування центральних і регіональних органів влади, - це нестача ресурсів для втілення такого масштабного проекту внаслідок нездатності держави ці ресурси концентрувати і перерозподілити [3]. Хоча тут всѐ не так просто.

Брак коштів - це скоріше наслідок інших чинників, ніж сама причина провалу. Відсутні кошти можна було спробувати знайти путѐм коригування цілей і регіональних пріоритетів. Якщо і це не вирішувало проблему, то СРСР у другій половині 1980-х рр. перебував аж ніяк не в ізоляції і йому були доступні іноземні позики, якими він і так буде активно користуватися.

Якщо програма втрачала шанси на реалізацію, то від того що, так і не змогла консолідувати різні рівні управління, сприяючи швидше загострення, ніж згладжування суперечностей. На дефіцит ресурсів і зростання взаємних претензій між центром і регіонами вище політичне керівництво відповіло спробою зняти з себе відповідальність за їх перерозподіл.

Економічні реформи зняли відповідальність з центру за забезпечення регіонів усіма необхідними ресурсами, але разом з тим і позбавили його здатності виділяти пріоритети в регіональній політиці. Більш того, ці реформи, на тлі загального ослаблення держави, привели до формування численних сірих зон в економіці, в яких державні ресурси перетворювалися в приватні. Можливості держави впливати на підприємства, спрямовуючи їх діяльність на реалізацію програмних установок, зійшли нанівець.

До цього залишається додати, що за період реалізації Програми середній темп приросту промислового виробництва в регіоні склав 3%, що було навіть менше найгіршою за попередні 15 років п'ятирічки 1981-1985 рр. [4]

Процес прийняття цієї програми підкорявся більше політичної, ніж економічної логіки. Незважаючи на те, що Президент вже в 1992 р визнав необхідність нової програми, затверджена вона була лише через чотири роки, ставши політичною поступкою Б.Н.Ельцина далекосхідним губернаторам напередодні президентських виборів.

На відміну від Програми 1987 року в новому документі ми не найдѐм амбіцій зробити історичний ривок у розвитку Далекого Сходу. На перше місце вийшло прагнення стабілізувати економіку на основі розробки та експорту природних ресурсів.

На реалізацію запланованих заходів, розрахованих до 2005 року, був потрібний 371 трлн руб. (У цінах 1995 р), що уявлялося малореальним. Але в розкладі по роках, починаючи з 1997 р, виходило не так вже й багато - 41 трлн руб., Або близько 8 млрд дол. [5]. (У реальності було вкладено 14,4 млрд дол. З 1996 по 2001 р .) [6] Цікавий той факт, що об'ѐм додаткових коштів, в підсумковій сумі, становив всього 114 трлн руб., тоді як решта 257 трлн руб. (69%) - це витрати на реалізацію раннє прийнятих федеральних програм на території Далекого Сходу і Забайкалля. Губернатори "упакували" в цей проект багато рішень, які давно були прийняті, але не виконувалися - головним чином з приводу тарифів, врегулювання неплатежів, юридичного упорядкування відносин межу Центром і регіонами. В черговий раз вона була результатом не спільного пошуку рішень регіональних проблем, але задоволенням запитів нижчих рівнів влади.

Передбачалося, що в результаті виконання Програми темпи зростання ВРП Далекого Сходу будуть випереджати загальноросійські [7]. (В реальності валовий регіональний продукт з 1996 по 2002 р скоротився на 12,3%.) [8]

Основних причин труднощів було три.

По-перше, у країни не було коштів навіть на найважливіші соціальні витрати. Через рік після прийняття Програми еѐ федеральне фінансування склало близько 2-3% від запланованого рівня [9].

По-друге, дефіцит ресурсів якщо не породжував конфронтаційні відносини між різними рівнями (по осі Москва-регіони) і гілками влади, які позбавляли державу здатності як концентрувати зусилля на определѐнних територіях, так і забезпечувати сприятливі і стабільні «правила гри» для потенційних інвесторів в далекосхідний регіон.

І, нарешті, по-третє, нам нічого не остаѐтся як визнати, що Російська держава в 1990-і рр. фактично втратило суверенітет над своєю економічною, а значить, і регіональною політикою. Це гранично ясно висловив заступник голови Уряду РФ В.В.Каданніков якраз в день затвердження програми - 23 квітень 1996 р на нараді з проблем Далекого Сходу.

У відповідь на репліку В.І.Ішаева з приводу того, що "боротьба з інфляцією стала самоціллю", пролунав залізний аргумент: "Якщо тільки ми інфляцію відпустимо, негайно державні та казначейські зобов'язання будуть пред'явлені до оплати. Тому що вони сьогодні тримаються за счѐт високої прибутковості ... А далі нам негайно відмовлять у кредиті по лінії Міжнародного валютного фонду, і далі відмовить в кредитах Світовий банк розвитку "[10]. Завдання стабілізації економіки, можна сказати, прямо протистояли завданням територіального розвитку.

Програма 1996 р неодноразово продовжувалася і змінювалася (у 2005 р вона навіть втратила статус "президентської"), обростала подпрограммами, тому чѐткую кордон еѐ завершення позначити навряд чи можливо.

3. ПЕРЕЛОМ

Яскраво виражений далекосхідний акцент державна регіональна політика набула з 2006 року. З цього часу кардинально змінюються принципи реалізації далекосхідних програм. Зростає не тільки сума вкладень (наприклад: у 2008 р це 93,5 млрд руб., В 2010 р - 325,5 млрд руб. В 2011 р - 378,3 млрд руб.), Принципово змінюється розклад сил. Тепер до 80-90% інвестицій припадає на дві статті - кошти федерального бюджету і позабюджетні джерела [11]. В останньому випадку це, як правило, найбільші сировинні корпорації, підконтрольні державі: "Газпром", "Росснефть", "Транснефть".

2006 року став знаковим з багатьох причин. По-перше, у держави з'явилися гроші.

Саме в цьому році завершилися дві дорогі програми соціально-економічного розвитку республіки Татарстан і Башкортостан, які фактично були платою за їх входження в правове простір Росії. Крім того, на цей же рік припадає і дострокова виплата зовнішнього боргу Паризькому клубу в розмірі 22,5 млрд дол. Крім цього, у держави з'явилися додаткові інструменти фінансування проектів - підконтрольні сировинні корпорації-гіганти.

На тлі посилення фінансової могутності країни регіональна конкуренція за централізовані ресурси якщо не знизилася, то була максимально зарегульована політичними реформами. Перетворивши губернаторів з самостійних політиків в призначенців Кремля, Центр адміністративно зміцнів настільки, що зміг вибирати територіальні пріоритети - віддаючи перевагу одним регіонах і відмовляючи іншим. І, головне, тепер це перевага віддавалася не по вузько політичних, але зі стратегічних міркувань. Більш того, Центр в 2012 р пішов на те, чого не допускав ніколи раніше, - створення в структурі уряду спеціального органу, консолідовано представляє інтереси регіону, - "Міністерства з розвитку Далекого Сходу".

З такими результатами ми підійшли до 2013 р, коли була затверджена, а потім тихо списана з рахунків Державна програма Російської Федерації "Соціально-економічний розвиток Далекого Сходу і Байкальського регіону", відправлений у відставку міністр з розвитку Далекого Сходу, а після і прозвучали ті слова голови Уряду, з яких почалася наша стаття.

У чому ж власне була проблема Програми 2013 г.? Багато що стане на свої місця, якщо ми еѐ помістимо в той історичний досвід, панораму якого ми спробували розгорнути на цих сторінках. Важко не помітити, що за 26 років далекосхідна політика описала кругову траєкторію, поставивши державне керівництво перед вузлом тих же проблем, що й в далѐком 1987 р

Як і тоді, в країні посилюється риторика модернізації, зростання ефективності та прискорення економічного розвитку. Як і тоді, програмою передував період масованих державних вкладень в Далекий Схід. Як і тоді, це не принесло бажаного ефекту. З 2002 по 2012 рр. державні інвестиції на Далекий Схід випробували запаморочливий взлѐт, збільшившись в 13,3 рази. При цьому завдання, поставлене Президентом в 2002 р - подвоїти ВРП до 2010 р, залишилася невиконаною - даний показник склав лише 168%. У 2013 р, коли настав час підводити підсумки ФЦП з розвитку Далекого Сходу і Забайкалля до 2013 року, з'ясувалося, що за п'ять років повністю реалізовано лише 37% передбачених заходів.

Далі - більше: Міністерство з розвитку Далекого Сходу виходить в Уряд з проектом державної програми до 2025 р, яка передбачає гігантське фінансування з федерального бюджету - 3,8 трлн рублів. І програма отримує схвалення незважаючи на те, що ця цифра в рази перевершує всі інші державні програми територіального розвитку, разом узяті, і в 14 разів перевищує довгострокові расчѐтние можливості бюджету.

Як і 26 років тому, автори Програми спробували охопити всі сфери регіонального розвитку та протягом наступних 12 років переломити основні негативні тенденції, поєднавши суперечливі завдання: забезпечити сприятливий інвестиційний клімат, випереджаюче зростання економіки і доходів населення, зниження транспортних і енергетичних тарифів, подолання структурних диспропорцій в економіці, досягти зростання населення. Нікого не збентежило вражаючий збіг цілей нової програми з документом зразка 1987 р

Дана Програма - це ні що інше, як спроба зберегти дуже комфортні умови державного патронажу, які припали на період нафтового достатку другої половини 2000-х рр. Тільки тепер замість риторики порятунку Далекого Сходу на перший план виходить "реалізація потенціалу". Однак (знову тут велика спокуса провести паралель з кінцем 1980-х рр.) Ситуація в країні вже не та - зростання економіки сповільнилося, а нафтові доходи поглинаються зростаючими соціальними зобов'язаннями. Реалізовувати програму треба було в умовах жѐсткой конкуренції цілей, так як вона була однією з 42-х інших державних програм.

Контури основних протиріч проявилися вже на самому обговоренні Програми в Уряді, по лініях: центр - регіони, Міністерство з розвитку Далекого Сходу - Міністерство фінансів. Додамо сюди розгортається процес повернення до виборності губернаторів, які зможуть більш відкрито пред'являти претензії до Москви, і ми побачимо, який конфліктний потенціал несла в собі ця програма.

Згадуючи пізньорадянський досвід важко не визнати, що на цей раз від неѐ відмовилися вчасно.

Які висновки можна зробити з аналізу історії програмного розвитку регіону? Що даѐт нам історичний досвід для вироблення реалістичної лінії дій?

По-перше, розуміння фундаментальності завдання розвитку цієї гігантської неосвоєною території. Далекий Схід - це, з одного боку, периферійна територія, що застрягла на етапі освоєння (з усіма наслідками, що випливають: необлаштованість, незначним нестабільним населенням, низьким мультиплікативний ефект від інвестицій, величезними необжитими просторами в яких губляться навіть значні державні вкладення). З іншого ж боку, ця територія завдяки своєму геополітичному положенню наділена непропорційно великим символічним капіталом. В силу цього регіональна еліта іманентно прагне виграти в конкуренції з іншими регіонами і подолати свою периферійність, отримавши особливий статус в регіональній політиці Центру. З цієї причини далекосхідні програми майже ніколи не виступали власне "політикою Москви", але здебільшого були поступкою Центру претензіями регіональних еліт.

По-друге, з досвіду програмного розвитку регіону видно, що далекосхідні проблеми невіддільні від широкого, загальнонаціонального контексту. У кожен з розглянутих нами періодів досягнення програмних цілей було неможливим без вирішення проблем, багато з яких носили "зовнішній" по відношенню до даного регіону характер, будучи наслідком системних збоїв у функціонуванні держави. В кінці 1980-х рр. такою проблемою була низька продуктивність праці, в другій половині 1990-х - несприятливий інвестиційний клімат і недієздатна держава, в 2013 р - обидві складових, за винятком недієздатності держави, виявилися однаково актуальні. В таких умовах далекосхідна програма щоразу свідомо більше, ніж "далекосхідна" і виходить далеко за рамки завдань регіонального розвитку. Можливості та перспективи еѐ реалізації різко обмежені цими системними проблемами, і в той же час у міру вирішення цих загальнодержавних завдань покращення ситуації і на Далекому Сході.

По-третє, проблема Далекого Сходу - довгострокова і більш структурна, ніж кон'юнктурна. Вона навряд чи може бути вирішена за допомогою якої б то не було програми - в якийсь отведѐнний період часу, путѐм наднапруження ресурсів. Шанси на успіх в далекосхідній політиці полягають перш за все в подоланні інерції гігантських проектів і відмову від стереотипів, в орієнтації на можливе, а не на бажане.

Покрокова стратегія, вільна від необгрунтованих амбіцій, але націлена на те, щоб кожен крок розширював простір можливого, - ось та формула розвитку Далекого Сходу, яка виводиться з аналізу його новітньої історії.

[1] Мінакір А.П. Економіка регіонів. Далекий Схід. М .: Економіка, 2006. С. 193.
[2] Документ доступний: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=ESU&n=8315&req=doc
[3] Там же.
[4] Мінакір А.П. Економіка регіонів. Далекий Схід. М .: Економіка, 2006.С. 195.
[5] Федеральна цільова програма економічного і соціального розвитку Далекого Сходу і Забайкалля на 1996 - 2005 роки. Хабаровськ, 1996. С. 5.
[6] Стенографічний отчѐт про нараду з проблем соціально-економічного розвитку Далекосхідного федерального округу. 23 серпня 2002 р URL: http://archive.kremlin.ru/appears/2002/08/23/1620_type63378type63381_29304.shtml
[7] Федеральна цільова програма економічного і соціального розвитку Далекого Сходу і Забайкалля на 1996 - 2005 роки. Хабаровськ, 1996. С. 40-41.
[8] Стенографічний отчѐт про нараду з проблем соціально-економічного розвитку Далекосхідного федерального округу. 23 серпня 2002 р URL: http://archive.kremlin.ru/appears/2002/08/23/1620_type63378type63381_29304.shtml
[9] Державний архів Приморського краю. Ф. Р-тисячі шістсот дев'яносто чотири. Оп. 1. Д. 625. Л. 162, 170.
[10] ДАХК. Ф. Р - 2061. Оп. 1. Д. 362. Л. 36.
[11] Інформація взята з офіційного сайту Міжрегіональної асоціації економічної взаємодії Далекий Схід і Забайкаллі. Доступно: http://www.assoc.fareast.ru/fe.nsf/pages/realizac.htm

* Екстремістські і терористичні організації, заборонені в Російській Федерації: «Свідки Єгови», Націонал-більшовицька партія, «Правий сектор», «Українська повстанська армія» (УПА), «Ісламська держава» (ІГ, ІГІЛ, Даіши), «Джабхат Фатх аш-Шам »,« Джабхат ан-Нусра »,« Аль-Каїда »,« УНА-УНСО »,« Талібан »,« Меджліс кримсько-татарського народу »,« Мізантропік Дівіжн »,« Братство »Корчинського,« Тризуб ім. Степана Бандери »,« Організація українських націоналістів »(ОУН)