Повноваження прокурорів і акти прокурорського реагування

1. Ефективна діяльність прокурорських працівників будується в результаті наділення повноваженнями прокурорів...
2. Які ж існують акти прокурорського реагування і яким чином вони застосовуються прокурорами?

Повноваження прокурорів, що надаються їм в цілях підвищення ефективності виконання покладених на них функцій з нагляду за виконанням законів і відповідністю правових актів законам дозволяє запобігати проявам беззаконня в зародковому вигляді.

Акти прокурорського реагування, передбачені законодавцем для того, щоб прокурори не були обмежені в своїх діях і могли примушувати в обов'язковому порядку дотримуватися всіх вимог законності, справедливості і щоб надалі не допускати таких дій.

У літературі надаються прокурорам повноваження з нагляду за виконанням законів і відповідністю їм правових актів пропонують поділяти на дві групи: перша група - це повноваження щодо своєчасного виявлення порушень законів і сприяють їм обставин (причин і умов) і встановлення винних у цьому осіб; друга група включає повноваження, спрямовані на усунення вже виявлених порушень законів та умов, що їм обставин, а також на залучення до відповідальності осіб, винних у порушенні закону. Отже, прокурор з метою своєчасного виявлення порушень законів, причин та умов порушень, встановлення винних у цьому осіб вправі здійснювати повноваження, передбачені ст. 22 Федерального закону "Про прокуратуру РФ". Перш за все, прокурор наділяє правом за пред'явленням службового посвідчення безперешкодно входити на території і в приміщення федеральних органів виконавчої влади, органів представницької (законодавчої) і виконавчої державної влади суб'єктів РФ, місцевого самоврядування, військового управління, контролю, місць примусового тримання, а також органів управління комерційних і некомерційних організацій.

Прокурори мають право доступу до документів і матеріалів вищеперелічених органів і організацій та правом перевірити виконання законів у зв'язку з надійшла до органів прокуратури інформацією про факти порушення закону. Перевірки виконання законів проводяться на підставі надійшла до органів прокуратури інформації (звернень громадян, посадових осіб, повідомлень засобів масової інформації тощо), а також інших матеріалів про допущені правопорушення, які потребують використання прокурорських повноважень, в першу чергу для захисту загальнозначущих чи державних інтересів, прав і законних інтересів груп населення, трудових колективів, репресованих осіб, нечисленних народів, громадян, які потребують особливої ​​соціальний і правовий захист. Як привід для прокурорських перевірок можуть розглядатися і матеріали кримінальних, цивільних, арбітражних і адміністративних справ, результати аналізу статистики, прокурорської і правозастосовчої практики, а також інші матеріали, що містять достатні дані про порушення закону.

Прокурори мають право вимагати від керівників та інших посадових осіб федеральних органів виконавчої влади, органів представницької (законодавчої) і виконавчої державної влади суб'єктів РФ, місцевого самоврядування, військового управління, контролю, місць примусового тримання, а також органів управління комерційних і некомерційних організацій подання необхідних документів, матеріалів, статистичних та інших відомостей. Статистична та інша інформація, довідки, документи та їх копії, необхідні при здійсненні покладених на органи прокуратури функцій, видаються на вимогу прокурора безоплатно.

При цьому при проведенні планових, позапланових перевірок органами прокуратури не допускається витребування зайвих матеріалів, документів і відомостей, які можуть бути отримані прокурорами безпосередньо в ході перевірки з виходом на місце. Не допускається і покладання на контролюючі та інші органи (статистики та ін.), А також організації та їх посадових осіб обов'язку з подання в органи прокуратури відомостей, що не відносяться до предмета перевірки або виходять за її межі, а також не передбачених законодавством статистичних даних.

В необхідних випадках прокурор може вимагати виділення спеціалістів для з'ясування питань, що виникли; від керівників та інших посадових осіб піднаглядних органів - проведення перевірок по котрі вступили до органів прокуратури матеріалів і зверненнями, проведення ревізій діяльності підконтрольних або підвідомчих їм організацій. В прокурорський нагляд за виконанням законів контролюючими органами першорядне значення прокурорські працівники надають виконанню ними обов'язків щодо виявлення та припинення правопорушень, перевіряється законність і повнота прийнятих цими органами заходів щодо усунення порушень та притягнення винних до відповідальності. У разі бездіяльності органів контролю ставиться питання про відповідальність їх керівників.

Прокурор може викликати посадових осіб і громадян для пояснень з приводу порушень законів.

В цілому органи прокуратури повинні максимально використовувати потенціал прокурорської системи, наявні права і повноваження в цілях захисту інтересів держави, суспільства та учасників економічної діяльності, оперативно реагувати на виявлені факти незаконного заволодіння власністю і кримінальні захоплення підприємств. При цьому при здійсненні прокурорського нагляду не допускається необґрунтоване втручання в економічну діяльність підприємств і організацій та залучення органів прокуратури в господарські суперечки між комерційними структурами. Надані прокурорам повноваження не повинні створювати перешкоди для правомірної підприємницької діяльності учасників економічних відносин.

У разі якщо порушення вже виявлено, винні особи встановлені, прокурор наділяє повноваженнями, передбаченими ч. 2 ст. 22 Федерального закону "Про прокуратуру РФ".

Так, прокурор або його заступник з підстав, встановлених законом:

збуджує виробництво про адміністративне правопорушення;

вимагає залучення осіб, які порушили закон, до іншої встановленої законом відповідальності;

застерігає про неприпустимість порушення закону;

звільняє своєю постановою осіб, незаконно підданих адміністративному затриманню на підставі рішень несудових органів. Прокурори повинні рішуче припиняти факти незаконного застосування до громадян адміністративного затримання, штрафів та інших заходів адміністративної відповідальності.

опротестовує суперечать закону правові акти, звертається до суду або арбітражного суду з вимогою про визнання таких актів недійсними;

вносить подання про усунення порушень закону.

Слід зазначити, що посадові особи федеральних органів виконавчої влади, органів представницької (законодавчої) і виконавчої державної влади суб'єктів РФ, місцевого самоврядування, військового управління, контролю, місць примусового тримання, а також органів управління комерційних і некомерційних організацій зобов'язані приступити до виконання вимог прокурора або його заступника про проведення перевірок і ревізій негайно. Згідно ст. 6 Федерального закону "Про прокуратуру РФ" вимоги прокурора, що випливають з його повноважень, підлягають безумовному виконанню у встановлений термін, а їх невиконання, ухилення від явки за його викликом тягнуть за собою встановлену законом відповідальність.

Ефективна діяльність прокурорських працівників будується в результаті наділення повноваженнями прокурорів для запобігання порушень в законодавстві.

Повноваження прокурорів знаходять своє вираження в актах прокурорського реагування. Виявивши порушення законів, встановивши обставини, що сприяють вчиненню порушення, і винних осіб, які їх вчинили, прокурор вживає заходів до їх усунення та недопущення в майбутньому, а також до залучення до встановленої законом відповідальності винних осіб шляхом прийняття відповідних актів прокурорського реагування. Прокурори в документах прокурорського реагування повинні викладати правову сутність, а також негативні наслідки порушень закону, причини і умови, які цьому сприяли, ставити питання про їх усунення та відповідальності винних осіб.

Статті 23-25, 25.1 Федерального закону "Про прокуратуру РФ" передбачають в якості засобів прокурорського реагування:

протест,

уявлення,

постанову про порушення провадження про адміністративне правопорушення,

застереження про неприпустимість порушення закону.

Які ж існують акти прокурорського реагування і яким чином вони застосовуються прокурорами?

У правовій літературі виділяють загальні акти, які характерні для всіх галузей прокурорського нагляду і ділянок діяльності прокуратури, і специфічні акти прокурорського реагування, що застосовуються в окремих галузях прокурорського нагляду. До загальних актами прокурорського реагування, як правило, відносяться протест прокурора, подання про усунення порушень законів. До специфічних актами прокурорського реагування можна віднести дачу висновків і заявлення клопотань прокурором в суді.

Основним засобом прокурорського реагування є протест. Протест прокурора є правовий документ, що виноситься посадовими особами органів прокуратури, спрямований на скасування незаконного акту. Прокурор або його заступник приносить протест на що суперечить закону правової акт до органу або посадовій особі, які видали цей акт, або до вищестоящого органу або вищій посадовій особі, або звертається до суду в порядку, передбаченому процесуальним законодавством РФ. Протест прокурора як правовий документ повинен відповідати певним вимогам до його змісту і форми. Найменування акта повинно відповідати Федеральним законом "Про прокуратуру РФ". У протесті повинні міститися найменування опротестованого правового акта або дії, або бездіяльності посадової особи; ким і коли правовий акт видано або скоєно дію (бездіяльність); зміст опротестованого правового акта (дія або бездіяльність); правове обґрунтування незаконності або необґрунтованості правового акта (дії або бездіяльності посадової особи), норми порушеного закону чи іншого нормативного акта; пропозиція прокурора про скасування акта, вимоги про притягнення до відповідальності посадової особи, винного в порушенні закону, якщо в цьому є необхідність; пропозицію про розгляд протесту у встановлений законом десятиденний термін з повідомленням результатів розгляду протесту; посадове становище прокурора, який приніс протест, його класний чин; дата внесення протесту.

Протест підлягає обов'язковому розгляду не пізніше ніж у десятиденний термін з моменту його надходження, а в разі принесення протесту на рішення представницького (законодавчого) органу суб'єкта РФ або органу місцевого самоврядування - на найближчому засіданні. За виняткових обставин, що вимагають негайного усунення порушення закону, прокурор має право встановити скорочений термін розгляду протесту. Про результати розгляду протесту негайно повідомляється прокурору в письмовій формі. При розгляді протесту колегіальним органом про день засідання повідомляється прокурору, який приніс протест. Прокурор, який приніс протест, має право відкликати протест до його розгляду.

При виборі форм реагування на виявлені незаконні правові акти слід керуватися тим, що прокурор зобов'язаний невідкладно принести протест на незаконний правовий акт, а в разі його відхилення - в установленому порядку звернутися із заявою до суду. Так, згідно з наказом Генеральної прокуратури РФ від 2 жовтня 2007 р N 155 "Про організацію прокурорського нагляду за законністю нормативних правових актів органів державної влади суб'єктів Російської Федерації і місцевого самоврядування" (в ред. Від 23 грудня 2009 року), прокурори зобов'язані невідкладно реагувати на всі факти прийняття в регіонах конституцій, статутів, законів, указів, рішень, постанов та інших нормативних правових актів, що суперечать Конституції РФ і федеральному законодавству, шляхом принесення протестів. У випадках незгоди органів публічної влади з позицією прокурора або затягування питання приведення нормативного правового акта у відповідність до закону - звертатися з заявами до суду. При цьому прокурорські працівники повинні домагатися реального виконання заявлених прокурором вимог, контролювати ситуацію до остаточного приведення нормативних правових актів у відповідність з Конституцією РФ і федеральним законодавством.

При необхідності оскарження незаконних положень регіональних конституцій і статутів в порядку конституційного судочинства проект звернення до Конституційного Суду РФ, підготовлений відповідно до вимог ст. 37, п. 1, 4 ч. 1 і 2 ст. 38 Федерального конституційного закону від 21 липня 1994 р N 1-ФКЗ "Про Конституційний Суд Російської Федерації" (в ред. Від 28 грудня 2010 року) (далі - ФКЗ "Про Конституційний Суд Російської Федерації") і узгоджений з Головним управлінням або управлінням Генеральної прокуратури РФ в федеральному окрузі, направляється до Генеральної прокуратури РФ. При цьому безпосередньому зверненню до Генеральної прокуратури РФ з проектом відповідного запиту повинна передувати спроба врегулювання ситуації в ході послідовного діалогу прокуратури суб'єкта РФ з вищою посадовою особою суб'єкта РФ і регіональним парламентом (опротестування, листування, робочі зустрічі, виступ на засіданнях представницьких і виконавчих органів публічної влади і т.п.).

Відповідно до ст. 52, 192 АПК РФ прокурор має право звернутися до арбітражного суду з заявами про оскарження нормативних правових актів, ненормативних правових актів органів державної влади РФ, органів державної влади суб'єктів РФ, органів місцевого самоврядування, які зачіпають права і законні інтереси організацій і громадян у сфері підприємницької та іншої економічної діяльності, якщо він вважає, що такий оспорюваний акт або окремі його положення не відповідають закону або іншого нормативного правового акту, що має більшу юрид чний силу, і порушують права і законні інтереси громадян, організацій, інших осіб у сфері підприємницької та іншої економічної діяльності. Звернення до Вищого Арбітражного Суду РФ направляє Генеральний прокурор РФ або його заступник, до арбітражного суду суб'єкта РФ направляють також прокурор суб'єкта РФ або його заступник і прирівняні до них прокурори або їх заступники. Справа про оскарження нормативного правового акта розглядається колегіальним складом суддів в термін, що не перевищує трьох місяців з дня надходження заяви до арбітражного суду, включаючи строк на підготовку справи до судового розгляду та прийняття рішення по справі. Справи про оскарження ненормативних правових актів, рішень і дій (бездіяльності) органів, які здійснюють публічні повноваження, посадових осіб розглядаються в той же термін, але суддею одноосібно.

У цивільному процесі прокурор відповідно до своєї компетенції має право в порядку ст. 251 ЦПК РФ звернутися до суду загальної юрисдикції із заявою про визнання прийнятого і опублікованого в установленому порядку нормативно-правового акта органу державної влади, органу місцевого самоврядування або посадової особи, яким порушуються права і свободи людини і громадянина, гарантовані Конституцією РФ, законами та іншими нормативними правовими актами, таким, що суперечить закону повністю або в частині. Заява про оскарження нормативного правового акта розглядається судом протягом місяця, а Верховним Судом РФ - протягом трьох місяців з дня його подачі з участю прокурора, який звернувся до суду із заявою.

Прокурори повинні забезпечувати нагляд за виконанням рішень судів про визнання нечинними регіональних, муніципальних нормативних правових актів, що суперечать закону.

Подання про усунення порушень закону - це документ, який вноситься прокурором або його заступником до органу або посадовій особі, які уповноважені усунути допущені порушення. У процесуальному законодавстві під поданням прокурора розуміється акт реагування прокурора на судове рішення.

Подання На Відміну Від протесту підлягає невідкладному РОЗГЛЯДУ. В течение місяця з дня внесення Подання повінні буті прійняті конкретні заходи относительно Усунення допущених порушеннях закону, їх причин и умів, что Їм спріяють. За змістом положень Федерального закону "Про прокуратуру", а також з урахуванням того, що при здійсненні нагляду за виконанням законів органи прокуратури не підміняють інші державні органи, саме по собі уявлення прокурора не може бути виконане примусово, оскільки воно спрямоване на спонукання відповідних органів і посадових осіб усунути допущені порушення закону, перш за все в добровільному порядку. Про результати вжитих заходів прокурору повідомляється в письмовій формі. Якщо уявлення розглядається колегіальним органом, прокурору повинно бути повідомлено про день засідання. У разі невідповідності постанов Уряду РФ Конституції РФ і федеральним законам Генеральний прокурор РФ інформує про це Президента РФ.

Так, прокурори, виявивши причини та умови, що сприяють порушенням законодавства в сфері регіонального та муніципального нормотворчості, використовують таку форму реагування, як подання, в якому в обов'язковому порядку ставиться питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності винних посадових осіб апаратів представницьких і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування. У разі тривалого неприйняття представницьким (законодавчим) органом суб'єкта РФ передбачених федеральним законодавством нормативних правових актів прокурорські працівники вносять подання про усунення порушень закону, пропозиції про зміну, доповнення, скасування нормативних правових актів на підставі ст. 9 Федерального закону "Про прокуратуру РФ" або використовують наявне у прокурорів право законодавчої ініціативи, в першу чергу з метою врегулювання відносин за участю категорій громадян, які є об'єктами особливої ​​соціального захисту держави.

При внесення подань і протестів в кожному випадку прокуратурою вирішується питання про необхідність участі прокурора в їх розгляді. Органи прокуратури зобов'язані контролювати фактичне усунення порушень законів і принципово реагувати на невиконання вимог прокурора.

Виходячи з характеру порушення закону посадовою особою, прокурор може винести постанову про порушення провадження про адміністративне правопорушення. Положеннями ст. 28.4 КоАП РФ перерахований ряд складів адміністративних правопорушень, за якими прокурор прямо уповноважений порушувати провадження у справах про адміністративні правопорушення. Однак при здійсненні нагляду за додержанням Конституції РФ і виконанням законів, що діють на території РФ, прокурор також вправі порушити справу про будь-якому іншому адміністративне правопорушення, відповідальність за яке передбачена КпАП РФ. Як правило, ухвалу про порушення провадження у справі про адміністративне правопорушення виноситься негайно після виявлення вчинення адміністративного правопорушення. Постанова про порушення провадження у справі про адміністративне правопорушення повинна містити відомості про дату і місце його складання, посада, прізвище та ініціали прокурорського працівника, який виніс його, відомості про особу, щодо якої порушено справу про адміністративне правопорушення, прізвища, імена, по батькові, адреси місця проживання свідків і потерпілих, якщо є свідки і потерпілі, місце, час вчинення і подія адміністративного правопорушення, стаття КоАП РФ, що передбачає адміністративну відп тственность за дане адміністративне правопорушення, пояснення фізичної особи чи законного представника юридичної особи, щодо яких порушено справу, інші відомості, необхідні для вирішення справи. Постанова прокурора про порушення провадження про адміністративне правопорушення підлягає розгляду уповноваженим на те органом або посадовою особою у термін, встановлений законом. Про результати розгляду повідомляється прокурору в письмовій формі.

Для вирішення питання про кримінальне переслідування за фактами виявлених порушень відповідно до положень п. 2 ч. 2 ст. 37 КПК РФ прокурором виноситься мотивована постанова про направлення матеріалів общенадзорной перевірки в слідчий орган або орган дізнання.

Ще однією формою прокурорського реагування є застереження про неприпустимість порушення закону. З метою попередження правопорушень і за наявності відомостей про підготовлювані протиправних діяннях прокурор або його заступник направляє в письмовій формі посадовим особам, а при наявності відомостей про підготовлювані протиправних діяннях, що містять ознаки екстремістської діяльності, керівникам громадських (релігійних) об'єднань та іншим особам застереження про неприпустимість порушення закону. Застереження прокурора повинно містити вказівку на конкретний федеральний закон, про неприпустимість порушення якого попереджається посадова особа. У разі невиконання вимог, викладених у зазначеному застереженні, посадова особа, якій воно було оголошено, може бути притягнуто до відповідальності в установленому законом порядку.

При внесенні актів прокурорського реагування прокурорські працівники повинні оцінювати можливі негативні наслідки виконання вимог прокурора, оскільки акти реагування повинні бути спрямовані не на руйнування існуючих правовідносин, а на їх коригування та приведення у відповідність до чинного законодавства.

Слід мати на увазі, що акти реагування вносяться прокурорами суб'єктів РФ не безпосередньо керівникам федеральних органів виконавчої влади, а представляються до відповідного підрозділу Генеральної прокуратури РФ (проект акта і копії документів, що підтверджують його обгрунтованість), оскільки нагляд за діяльністю федеральних органів виконавчої влади здійснюється Генеральною прокуратурою РФ. До Генеральної прокуратури РФ направляються також копії документів прокурорського реагування з найбільш актуальних питань, в тому числі за результатами перевірок повідомлень про масові, грубі порушення закону, що викликали суспільний резонанс і критичні виступи в засобах масової інформації. Генеральна прокуратура Російської Федерації інформується і про виникаючі проблеми, що мають загальнодержавне значення і потребують дозволу на федеральному рівні.

Здійснюючи прокурорський нагляд за виконанням законів і відповідністю їм видаються актів органів влади і організацій, прокуратура забезпечує профілактичну спрямованість прокурорського нагляду. Прокурорські працівники повинні прагнути до з'єднання наглядових дій з заходами щодо зміцнення правопорядку, що робляться з боку законодавчих (представницьких) і виконавчих органів, органів місцевого самоврядування, ширше використовувати в профілактичних цілях матеріали кримінальних, цивільних, арбітражних і адміністративних справ.

Для цього ними систематично перевіряються виконання законів про зайнятість населення, боротьбі з наркоманією, пияцтвом, порушенням порядку придбання і використання зброї.

Прокурорські працівники повинні прагнути до з'єднання наглядових дій з заходами щодо зміцнення правопорядку, що робляться з боку представницьких (законодавчих) і виконавчих органів, органів місцевого самоврядування, ширше використовувати в профілактичних цілях матеріали кримінальних, цивільних, арбітражних і адміністративних справ.

Діяльність прокурорів з нагляду за виконанням законів, законністю правових актів, дотриманням прав і свобод людини і громадянина оцінюється виходячи з правомірності та своєчасності втручання, повноти використання наданих їм повноважень, принциповості і наполегливості в усуненні порушень закону, поновлення порушених прав, притягнення винних до відповідальності. У зв'язку з чим прокурори суб'єктів РФ, прирівняні до них військові прокурори і прокурори інших спеціалізованих прокуратур зобов'язані забезпечувати належну організацію прокурорського нагляду підлеглими їм органами і контроль за їх роботою, надавати їм необхідну методичну і практичну допомогу, створювати ефективну систему вивчення чинного законодавства та підвищення професійного рівня підлеглих працівників. У цих же цілях Головне управління з нагляду за виконанням федерального законодавства і Головна військова прокуратура покликані здійснювати нагляд за виконанням законів, відповідністю законам видаваних правових актів, дотриманням прав і свобод людини і громадянина федеральними органами виконавчої влади, військового управління, їх посадовими особами, дотриманням законів загальноросійськими громадськими об'єднаннями з предметів їх відання; систематично аналізувати стан законності, вивчати прокурорську і правозастосовчу практику, визначати актуальні проблеми, вносити пропозиції щодо їх вирішення; надавати практичну та методичну допомогу нижчестоящим прокурорам в організації прокурорського нагляду, здійснювати керівництво і контроль за їх діяльністю; налагодити взаємодію всіх ланок органів прокуратури, використовуючи при цьому предметний принцип організації роботи, встановити тісну координацію наглядових дій територіальних, транспортних, військових прокурорів, прокурорів інших спеціалізованих прокуратур; спільно з Академією Генеральної прокуратури РФ розробляти нормативно-методичні основи прокурорського нагляду, поширювати позитивний досвід роботи прокурорів.

Автор: Ласкіна Н.В.